为了增强抗战力量，国民政府在抗日战争初期设置了一个以国民党为主、容纳国内各党派和无党派人士参加的咨询机关——国民参政会。1938年7月6日，国民参政会一届一次会议在汉口开幕。第一届参政会有参政员200人，参政员由国民党中央执行委员会选任，汪精卫任议长。按照组织条例，国民参政会的职权主要有三项：（1）在抗战期间，政府对内对外重要施政方针，于实施前应提交国民参政会审议。前项决议案经国防最高会议通过后，依其性质交主管机关制定法律，或颁布命令行之。但是，“遇有紧急特殊情形，国防最高会议主席得依《国防最高会议组织条例》以命令为便宜之措施。”（2）国民参政会得提出建议案于政府。（3）国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案的权力。国民参政会每半年开会一次，闭会期间设驻会委员会。它下设五个审查委员会，分别审查关于军事国防、外交国际、内政、财政经济、教育文化等项议案。国民参政会没有立法权和监督权，不是所谓的“战时国会”，但它为各党各派评议时政提供了合法讲坛。广州、武汉失守后，抗日战争进入相持阶段。1938年12月18日，汪精卫叛国投敌。1939年1月28日，国民党五届五中全会决定设立国防最高委员会，统一党政军的指挥，国民党中央执行委员会所属各部各委员会及国民政府五院、军事委员会及其所属各部各委员会，兼受国防最高委员会指挥，总动员委员会直隶于国防最高委员会。与国防最高会议不同之处在于：（1）国防最高委员会不设副职，实行委员长集权制，委员长可以提名任命委员，常务委员由委员长于委员中指定。（2）除委员外，国防最高委员会另以党政军各方面负有实际责任的领导人为执行委员，负责执行国防最高委员会的决议，经委员长指定的执行委员还可以列席国防最高委员会常务会议。（3）国防最高会议没有常设机构，国防最高委员会设立了机构庞大的秘书厅。2月7日，国防最高委员会成立，蒋介石任委员长。3月11日，国防最高委员会下设国民精神总动员会，蒋介石兼任委员长。11月20日，孔祥熙辞职，蒋介石复任行政院院长。此后，行政院的直属机构进行了局部调整。1940年3月，将原属经济部的农林部分划出，设立农林部。4月，原属内政部的卫生署划归行政院直辖。7月，增设全国粮食管理局，统筹全国粮食的产销储运。9月6日，国民政府明令以重庆为陪都。10月，行政院增设重庆陪都建设委员会，国民党中央执行委员会社会部改隶行政院。1941年5月，撤销全国粮食管理局，增设粮食部。7月，增设全国水利委员会。12月，撤销内政部原设的地政司，改于行政院下设地政署。国民党五届七中全会曾决定增设经济作战部，国民党五届八中全会曾决定增设贸易部，但这两部均未成立。到1941年底，行政院的直属机构增加为10部5会2署。
行政三联制的推行战时国民政府虽然实行高度集权，但是由于官僚机构臃肿、从政人员**，并没有收到集权政府应有的行政效能。1940年7月6日，根据蒋介石的提议，国民党五届七中全会决定试行行政三联制。所谓行政三联制，是将行政管理的设计、执行、考核三个环节紧密连接起来，设计是行政活动的开始，执行是对设计的实施，考核既是对执行情况的检验，又是对下一个设计的反馈。如此首尾相连，形成一个有机的行政系统。它的运行程序是：在每一个年度开始前，先由中央设计局拟就施政方针，经国防最高委员会讨论修改后发交各级政府，各级政府据此拟定详细施政计划及所需经费概算，逐级审核后送达中央设计局，再由中央设计局审查、整理成全国施政计划，呈报国防最高委员会核准，发交各级政府执行，同时通报党政工作考核委员会，党政工作考核委员会据此对各级政府施政状况进行考评。1941年2月15日和22日，党政工作考核委员会和中央设计局先后成立。按照组织大纲，中央设计局是主持政治经济建设计划的设计及审核的最高机关，党政工作考核委员会是考核检定设计方案的实施进度、考核党政机关经费人事的最高机关。在行政三联制下，国民政府五院、国民党中央各部会、地方各级政府和党部都成了纯粹的执行机关。对此，立法院、监察院明确表示不满，司法院、考试院和国民党中央各部、各委员会都消极抵制。1942年11月27日，国民党五届十中全会强令推行行政三联制，规定对“不遵送计划与不遵照计划执行之主管与机关”予以严格惩处。1943年，各机关相继设立了设计考核委员会或设计考核处，负责本机关的施政设计和工作考核。实行行政三联制并没有革除公文往返、办事拖沓、敷衍塞责的弊端。由于蒋介石一身兼任中央设计局总裁、行政院院长和党政工作考核委员会委员长，使三联归于一统，加强了蒋介石的个人集权。1943年8月1日，林森逝世，蒋介石代理国民政府主席。国民党五届十一中全会于9月10日再次修改《国民政府组织法》，规定：国民政府主席为陆海空军大元帅；国民政府五院院长、副院长由主席于国民政府委员中提请国民党中央执行委员会选任；国民政府主席对国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责；主席任期3年，连选得连任。会议推举蒋介石为国民政府主席兼行政院院长。这样，蒋介石将党政军最高职位全部收归己有。直到1945年5月31日，蒋介石才辞去行政院院长兼职，由宋子文继任。
战后的行政机构抗日战争胜利后，国民政府于1946年5月5日迁回南京22日，原属经济部的资源委员会改隶行政院。31日，国民政府明令撤销军事委员会及其所属各部、各委员会和行政院的军政部，改于行政院下设国防部。6月26日，内战重新爆发。在国民党的**统治陷入严重危机的情况下，国民党中央执行委员会常务委员会于1947年4月17日决定改组国民政府，使其成为由训政向宪政过渡的政府。具体措施是：（1）撤销包揽一切的国防最高委员会，以国民政府委员会为国民政府最高国务机关。其职权为讨论及决议立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算、院与院之间不能解决事项，并决定各部、各委员会长官及不管部会的政务委员和立法委员、监察委员的任用。国民政府设委员29人，其中国民党17人，青年党、民社党、无党派人士各4人，国民政府正副主席、五院院长及主要部部长均由国民党委员担任。（2）改行政院会议为政务委员会，以行政院负行政的全责。行政院下设内政、外交、国防、财政、教育、农林、工商、交通、社会、水利、卫生、地政、粮食、司法行政、主计15部和蒙藏、侨务、资源3个委员会。其中，工商部由原经济部更名而来，水利部由原全国水利委员会改组而来，卫生部、地政部由原卫生署、地政署升格而来，司法行政部由司法院改隶而来，主计部由国民政府主计处改隶而来。（3）国民政府委员会吸纳了少量非国民党委员，立法院、行政院、监察院也都增加了一些非国民党的立法委员、政务委员、监察委员。这次改组政府没有经过民主选举，是由国民党一党包办的，改组后蒋介石仍任国民政府主席，孙科任副主席，张群任行政院院长，非国民党委员多担任副职或闲职，没有改变国民党一党专政的局面。
第三节军事机构和军事制度军政时期的军事机构和制度南京国民政府的最高军事机关是国民政府军事委员会。1927年7月12日公布的《军事委员会组织大纲》规定：军事委员会为军事最高机关，负全国陆海空军编制、统御、教育、经理、卫生及充实国防之责；军事委员会委员由国民党中央执行委员会选任，委员互选5至7人为常委，常委互选1人为主席；执行决议、发布命令时，由常务委员全体署名。军事委员会下设政治部、军务厅、总务厅、参谋厅、军事教育厅、海军处、航空处等直属机构。国民革命军总司令部名义上隶属于军事委员会，实际上独立行使统帅权。军政时期的南京国民政府实行总司令集权制。国民党中央政治会议于1927年5月2日修改通过的《国民革命军总司令部组织大纲》规定：凡编入作战军战斗序列的陆海空军均归总司令统辖指导，对于此等军队的统御、经理、教育、卫生等事项负完全责任；未加入作战序列的各军，仍由军事委员会直辖，但应作战上的要求，总司令得咨请军事委员会调遣。这次会议还决定，在总司令部内增设战时政务委员会，由国民政府特派内政、外交、财政、交通等部负责人员组成，受总司令指挥，处理作战区域政务。这个机构是蒋介石依靠军队操纵政府的中间机构，在特委会政府成立时被撤销。蒋介石复出后，又于1928年3月20日设立战地政务委员会。该会下设内政、外交、财政、司法、交通、教育、农矿、工商、建设9处，分别由国民政府相关各部和委员会选派能代表该机构的委员组成，负责处理作战地域各项政务，直属于国民革命军总司令部。通过操纵战地政务委员会，蒋介石间接控制了国民政府。北伐军攻占北平、天津以后，国民党中央政治会议于6月27日通过决议，撤销了战地政务委员会。
国民政府的中央军称为国民革命军，中央军的军制比较规范。陆军和海军军官分为将、校、尉3等12级，即上将（特级、一级、二级）、中将、少将、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、准尉。空军不设上将、中将，最高官职为少将，校官、尉官与陆军和海军相同。士兵分为士和兵2等5级，即上士、中士、下士、上等兵、一等兵。宁汉合流后，军事委员会全体会议于1927年10月9日决定整编军队。规定：各部队以军为单位，军以上分路，用数字加以区别，各路负责者称总指挥。军的编制，每军辖三师、一教导团、一骑兵队、一炮兵团、一工兵营、一通信队、一宪兵队、一军乐队；师的编制分为两种，甲种师辖四团，乙种师辖三团、一特务营、一炮兵营；团的编制，每团辖三营、一迫击炮连、一机关枪连、一卫生队；营的编制，每营辖三连。1928年2月28日，国民政府编组北伐军。第一集团军辖18个军，总司令为蒋介石；第二集团军辖25个军，总司令为冯玉祥；第三集团军辖11个军，总司令为阎锡山。4月8日，组建第四集团军，辖8个军、2个独立师，总司令为李宗仁。北伐过程中，国民政府所属部队急剧膨胀。7月2日，何应钦在国民党中央党部纪念周上报告说，全国已有84个军，军队人数达220万人以上。蒋介石掌握中央政权后，力主“削藩”。1929年8月，蒋介石召集**编遣实施会议，决定将全国陆军编为65个师，每师11000人。这个计划因军阀混战未能实施。1932年6月4日，军事委员会统一军队编制，规定以军为直辖单位，每军辖2个师，首先将中央军编为48军96师，每师增设工兵、辎重、通信等特种营，分驻全国各地。
国民政府改设五院后，撤销了军事委员会，将其所管事务分别移交军政部、参谋本部、训练总监部、军事参议院办理。军政部隶属于行政院，掌管陆海空军行政事宜，下设陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署、审查处、总务处。参谋本部、训练总监部、军事参议院直属于国民政府，这三个机构都是国民党中央执行委员会常务委员会于1928年10月18日决定设置的。参谋本部掌管国防及用兵事宜，原称参谋部，12月3日改称参谋本部。参谋本部设总长、次长各1人，参谋若干人。总长综理部务，统辖全国参谋人员及驻外使馆武官，并管辖陆军大学、陆地测量总局、中央通信所等直属机关，次长协助总长工作。下设各厅局。军事参议院是国民政府最高军事咨议建议机关，设院长、副院长（均由上将担任）各1人，参议90至180人，咨议60至150人。参议、咨议均由曾任上校以上军官充任，下设总务厅、军事厅和研究委员会。训练总监部掌管全**队教育、国民军事教育及所辖学校教育，设总监1人、副监2人、参事6人。总监综理部务，副监辅助总监处理部务，参事负责审核与本部有关的法令章制及考察军事教育并陈述意见。下设总务厅和步兵、骑兵、炮兵、工兵、辎重兵、交通兵、通令兵各兵监。
1932年2月6日，国民政府恢复设置军事委员会，并扩大其组织和职权。同年3月12日公布的《军事委员会暂行组织大纲》规定：军事委员会设委员长1人，委员7至9人，由中央政治会议选定、国民政府特任；此外，行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监部总监、海军部长、军事参议院院长为当然委员；委员互推3至5人为常务委员，辅助委员长筹划一切事宜。军事委员会的职权为议决下列事项：国防绥靖的统率事宜，军事章制、军事教育方针的最高决定，军事建设、军队编遣的最高决定，中将及独立任务少将以上任免的审核。重新设置的军事委员会实行委员长集权制，军令事项由委员长负责执行，其他事项由委员长召集会议讨论决定，蒋介石任委员长。军事委员会北平分会、南京警备司令部、杭州警备司令部、平津卫戍司令部等驻防重要城市的军事机关归军事委员会直辖。11月1日，国民政府参谋本部增设国防设计委员会，蒋介石兼任委员长。1935年4月，国防设计委员会与军政部兵工署的资源司合并，改称资源委员会，隶属军事委员会。
军事委员会在其驻地以外，设立了军事委员会委员长行营、“剿匪总司令部”、“绥靖主任公署”等派出机关。委员长行营是蒋介石策划、部署、指挥“围剿”红军的前进基地，它的设置常因军事行动的需要而变更。1930年8月，设立汉口行营，主要负责“围剿”鄂豫皖革命根据地。1931年2月，设立南昌行营，主要负责“围剿”中央革命根据地。1932年4月，汉口行营撤销，改在汉口设立“豫鄂皖三省剿匪总司令部”。红军长征后，南昌行营于1935年2月撤销。同年3月，设立武昌行营，10月撤销。11月，设立重庆行营。1936年10月和1937年1月增设广州行营、西安行营。“剿匪总司令部”是对红军进行武装“围剿”和对革命根据地包围进攻的指挥机关。1932年4月，国民政府特任何应钦、蒋介石为“赣粤闽边区剿匪总司令”和“豫鄂皖三省剿匪总司令”。1932年7月至1933年3月，以这两个总司令部为指挥机关，发动了对鄂豫皖、洪湖、湘鄂西和中央革命根据地的全面进攻。“赣粤闽边区剿匪总司令部”于1933年8月撤销，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”于1935年2月撤销。红军长征到达陕北后，国民政府于1935年11月设立“西北剿匪总司令部”，继续“围剿”红军。“绥靖主任公署”是军事委员会派驻地方的省级军事机构，“绥靖主任”对于所辖区域党政要务有便宜处置权。“绥靖公署”初设于1931年11月，最早设立的是驻赣、驻豫、驻鄂“绥靖公署”。到1937年6月，先后设立了驻赣、驻豫、驻鄂、北平、太原、广州、南宁、驻闽、贵州、冀察、豫皖、滇黔川康、甘肃、西安、江苏等“绥靖公署”。其中，驻赣、北平、甘肃、西安“绥靖公署”设立不久便撤销。
国民政府原实行募兵制，后改行征兵制。1936年3月1日，国民政府明令实施《兵役法》，规定年满18岁至45岁的男子均有服兵役的义务。兵役分为常备兵役和国民兵役，常备兵役又分为现役、预备役两种。凡年满20岁至25岁的男子，经检定合格后入营服现役，服役期限为3年。9月8日，国民政府颁布“征兵令”。军政部划全国为60个师管区，并先在苏、浙、皖、赣、豫、鄂六省择地建立师、团管区司令部，掌管征兵事宜。到12月止，共征得新兵50000人，各就管区入营。
抗战时期的军事机构和制度抗日战争时期，国民政府以军事委员会为最高统帅部，以蒋介石为陆海空军大元帅，统一指挥全国陆海空军。行政院所属的军政部、海军部，归军事委员会兼管。1937年8月20日，军事委员会颁布战区及战斗序列。第一战区为河北及鲁北地区，司令长官由蒋介石兼，下辖第一、二、十四集团军；第二战区为晋察绥地区，司令长官为阎锡山，下辖第六、七、十八集团军；第三战区为京沪杭地区，司令长官为冯玉祥（后改由蒋介石兼），下辖第八、九、十、十五、十九集团军；第四战区为闽粤地区，司令长官为何应钦，下辖第四、十二集团军；第五战区为鲁南及苏北地区，司令长官由蒋介石兼（后改为李宗仁），下辖第三、五集团军；另将西南各省部队编为四个预备军，随时听候调遣。22日，军事委员会发布命令，将红军改编为国民革命军第八路军。25日，朱德、彭德怀就任第八路军正副总指挥，下辖3个师。9月11日，第八路军改称第十八集团军，隶属于第二战区。17日，军事委员会划津浦路北段为第六战区，以冯玉祥为司令长官。10月2日，军事委员会又发布命令，将留在南方八省的**游击队改编为陆军新编第四军。26日，增设第七战区，以刘湘为司令长官，下辖第八、十五、二十三集团军，在长江下游沿岸布防。
为了适应战时需要，军事委员会于1937年9月8日进行改组。改组后的军事委员会下设第一部（负责作战）、第二部（负责政略）、第三部（负责国防工业）、第四部（负责国防经济）、第五部（负责国际宣传）、第六部（负责民众训练）、后方勤务部、卫生勤务部及国家总动员设计委员会。9月17日，增设军法执行总监部和农产、工矿、贸易3个调整委员会。11月日，撤销第二部、第五部，国民党中央组织部、宣传部、民众训练部划归军事委员会指挥。1938年1月，军事委员会调整直属机构：国民党中央组织部、宣传部、民众训练部脱离军事委员会管辖，原属国民政府的参谋本部、训练总监部、军事参议院划归军事委员会管辖；参谋本部与第一部合并为军令部，训练总监部改称军训部；增设政治部，第六部并入政治部；撤销第三部、第四部；农产、工矿调整委员会改隶经济部，贸易调整委员会改隶财政部。2月6日，政治部成立。政治部掌管陆海空军的政治训练、抗战宣传及政治情报，兼管国民军训、民众组训和战地服务，设部长1人、副部长2人、指导委员若干人，陈诚任部长，**员周恩来、第三党的黄琪翔任副部长。经过调整，军事委员会不再兼管党政事务，而专注于军事指挥。军事委员会随即重新划分了战区。第一战区，司令长官为程潜，在平汉路作战；第二战区，司令长官为阎锡山，在山西作战；第三战区，司令长官为顾祝同，在苏浙作战；第四战区，司令长官为何应钦，在粤桂作战；第五战区，司令长官为李宗仁，在津浦路作战；第六、第七战区撤销，增设第八战区，司令长官由蒋介石兼，守备甘宁青地区。6月14日，增设第九战区，以陈诚为司令长官，组织武汉保卫战。
抗日战争初期，军事委员会对陆海空军分别进行了整建。战前国民政府所属陆军共有49个军，下辖步兵182个师又46个独立旅、骑兵9个师又4个独立旅、炮兵4个旅又20个独立团，总兵力170万人①。抗战开始后，红军和广东、广西、云南、四川省地方部队相继接受改编，总兵力达到200万人。海军在战前有舰艇74艘，编为3个舰队，总排水量为59015吨②。到1937①蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。
②蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。
年12月止，或为日军飞机炸毁，或为作战需要阻塞航道，或为战况所迫自行凿沉，已损失舰艇25艘。1938年1月，海军部撤销，海军的三个舰队缩编为两个舰队，另设两个海军陆战队独立旅及练习营、鱼雷营、特务营、布雷营。“七七”事变以前，全国航空委员会共有各类飞机314架，编为9个大队①。为指挥空军作战，军事委员会曾设立空军前敌总指挥部。1938年3月，空军前敌总指挥部撤销，改设空军第一、二、三路司令部，同时将原有的空军第一军区司令部改组为空军第四路司令部。5月，增设轰炸、驱逐两个总队。
为了及时补充兵员和稳定后方统治，1938年军事委员会在河南、安徽、江西、福建、广东、湖南、四川、湖北、陕西、浙江、贵州、广西等省分别建立军管区，下辖若干师、团管区，由各省的省政府主席兼任军管区司令，实行军事管制。1月，湖北军管区率先成立。到1938年底，已设军管区12个、师管区35个、团管区133个。
抗日战争进入相持阶段以后，1938年11月军令部在南岳召集军事会议。会议决定撤销广州、重庆、西安行营，增设直属于军事委员会的战地党政委员会，并根据战局变化对战区进行了调整。第一战区，辖河南及安徽一部，司令长官为卫立煌；第二战区，辖山西及陕西一部，司令长官为阎锡山；第三战区，辖苏南、皖南及浙闽两省，司令长官为顾祝同；第四战区，辖广东、广西两省，司令长官为张发奎；第五战区，辖皖西、鄂北及豫南，司令长官为李宗仁；第八战区，辖甘宁青及绥远一部，司令长官为朱绍良；第九战区，辖鄂南及湘赣两省，司令长官为陈诚（由薛岳代理）；第十战区，辖陕西省，司令长官为蒋鼎文；另设鲁苏战区、冀察战区，分别以于学忠、鹿钟麟为总司令。因南北战区相距数千里，难于统一指挥，1938年12月，军事委员会设立桂林行营、天水行营，分任西南、西北各战区的作战指挥。桂林行营统辖第三、四、九战区，天水行营统辖第一、二、五、八、十战区及鲁苏、冀察战区。1939年2月，撤销重庆行营，改在成都及西昌设立行辕。10月，恢复设置第六战区，以陈诚为司令长官。12月，增设昆明行营。1940年4月，撤销桂林行营、天水行营。5月15日，撤销第十战区。1941年9月，军事委员会废除团管区。到1942年底，共设军管区个、师管区112个。太平洋战争的爆发，使中国单独坚持了4年多的抗日战争演变为中、美、英、荷、澳等国的联合对日作战。根据美英参谋长联席会议的建议，同盟国决定在中国、泰国、越南和缅甸北部地区组建中国战区统帅部。1942年1月3日，蒋介石就任中国战区盟军最高统帅。3月4日，美国陆军中将史迪威到达重庆，就任中国战区盟军参谋长和中缅印战区美军指挥官。在缅甸，中、美、英三**队进行了协同作战。应英国方面请求，国民政府派遣第五军、①蒋纬国主编：《国民革命战史第三部：抗日御侮》第1卷第122页、第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第108—112页。
第六军、第六十六军共约10万人组成中国远征军，入缅参加对日作战。盟军在缅甸战场作战失利后，中国远征军一部退守云南怒江沿岸，一部撤往印度东北部边境。6月29日，撤往印度的中国远征军编组为中国驻印军，史迪威任司令长官。盟军在欧洲战场和太平洋战场转入战略反攻后，中国驻印军和中国远征军成功地组织了局部反攻。到1945年1月，解放缅甸和中国领土.3万平方公里，打通了中印公路。
为了配合盟军进行战略反攻，1944年12月25日，国民政府在昆明设立中国陆军总司令部，负责西南地区各部队的统一指挥，由参谋总长何应钦兼任陆军总司令。其所辖部队编组为第一、二、三、四方面军，共有28个军，下辖86个师及其他特种部队。1945年1月，军事委员会再次调整战区及战斗序列，撤销第四战区、鲁苏战区，恢复设置第十战区，增设汉中行营、赣州行辕。4月，广西境内日军后撤，第三方面军所属部队跟进追击。7月底，收复桂林。
抗日战争胜利前后，重庆国民政府在军事上采取了一系列紧急措施。
1945年6月26日，增设第十一、十二战区，分别以孙连仲、傅作义为司令长官，准备接收华北。8月15日，日本宣布无条件投降。9月9日，蒋介石划中国战区为15个受降区，由国民党所属部队分别接收侵华日军128万余人投降。其中，第十一战区接收平津和冀鲁，第十二战区接收热河、绥远和察哈尔。为了抢占战略要地，军事委员会于1945年9月设立北平行营、东北行营。10月，撤销昆明行营。12月，设立武汉行营。1946年3月，设立西北行营。4月，撤销成都行辕，改设重庆行营。
战后军事机构的改组国民政府还都南京后，对军事机构进行了改组。1946年5月30日，撤销军事委员会和隶属行政院的军政部，改于行政院下设国防部。根据《国防部组织概要》，国防部承国民政府主席命令综理军令事宜，并承行政院院长命令综理军政事宜。国防部设部长1人、次长3人、参谋总长1人、参谋次长3人，下设6厅8局，各厅分管人事、情报、计划、作战、补给、编训事宜，各局分管新闻、民事、保安、预算、史料、监察、兵役、测量事宜，另设陆军、海军、空军、后方勤务4个总司令部。军事委员会撤销后，军事委员会委员长行营改称国民政府主席行辕，军事参议院改称战略顾问委员会，划归国民政府直辖。
第四节司法机构和司法制度司法机构南京国民政府的最高司法机关是司法院。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：司法院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；司法院掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒、行政审判等项职权；关于特赦、减刑及恢复公民权等事项，由司法院院长提请国民政府核准后施行。10月10日，王宠惠就任司法院院长。除秘书处、参事处以外，司法院原拟设司法行政署、司法审判署、行政审判署、官吏惩戒委员会。11月7日，国民党中央政治会议决定，将司法行政署改为司法行政部，司法审判署改为最高法院，行政审判署改为行政法院，官吏惩戒委员会改为公务员惩戒委员会。日，司法院正式成立。1931年12月26日，国民党四届一中全会决定，将司法行政部改隶行政院，并修改《国民政府组织法》，规定：司法院设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会，司法院院长兼任最高法院院长，副院长兼任公务员惩戒委员会委员长。1934年10月4日，国民党中央政治会议又决定，司法行政部重归司法院。11月，原隶司法行政部的法官训练所改归司法院直辖。1935年12月，司法院增设法规委员会。这样，到抗日战争全面爆发前，司法院的直属机构主要有2院1部2个委员会。
司法院直属机构成立时间有早有晚，内部组织各不相同。最高法院成立于1928年11月17日，是国民政府终审审判机关，负责对民事、刑事案件的终审审判。最高法院设院长1人，由司法院院长提请国民政府任命，院长综理全院事务，但不得指挥审判；下设民事庭4个、刑事庭4个，每庭置推事5人，其中1人为庭长。各庭审判时以庭长为审判长，采取合议制，推事参加审判和评议。1933年7月，国民党中央政治会议决定，扩大最高法院组织，将民事庭增为5个，刑事庭增为7个。此外，最高法院配设检察署，置检察长1人，检察官7至9人。司法行政部成立于1928年11月19日，掌管全国司法行政事务，并对地方最高级行政长官执行本部主管事务进行指导和监督。司法行政部设部长、政务次长、常务次长各1人，均由司法院院长提请国民政府任免。部长综理部务，并监督所属职员和各机关，次长辅助部长处理部务。下设总务、民事、刑事、监狱4司，置秘书、参事、司长若干人。按照《司法行政部组织法》，该部就主管事务认为各地方最高级行政长官的命令或处分违背法令或逾越权限时，可请司法院院长提经国务会议议决后予以停止或撤销。公务员惩戒委员会分为中央和地方两种：中央公务员惩戒委员会成立于1931年6月9日，掌管全国荐任职以上公务员和中央各官署委任职公务员的惩戒事宜。设委员长1人、委员11至17人，其中6至9人简任，余由现任最高法院院长及推事中简派。地方公务员惩戒委员会分设于各省和直辖市，掌理各该省委任职公务员的惩戒事宜。其委员长由省高等法院或市地方法院院长兼任，委员从庭长和推事中选派。委员长综理会务，但不得干涉惩戒事项；审议惩戒议案时，在中央应有7名以上委员、在地方应有5名以上委员出席。到抗日战争全面爆发前，共有23个省市设立了地方公务员惩戒委员会。行政法院成立于1933年6月23日，掌管全国行政诉讼的审判事宜。所谓行政审判，是指对由于中央或地方官署的违法或不当处分而损害其权利而提起的诉愿进行审判。行政法院设院长1人，由司法院院长提请国民政府任命。院长综理全院事务，并兼任评事；下设2个审判庭，每庭置评事5人，其中1人为庭长。进行审判时，以庭长为审判长，采取合议制，评事参加审判和评议；按照规定，每庭的评事中，必须有2人曾担任过法官。
司法制度南京国民政府的各级司法机关均由审判和检察两个部分组成。在国民政府所在地设最高法院，在各省或特别区域设高等法院，在县或市设地方法院；区域狭小的县市，合数县市设地方法院；区域辽阔的省、特别区域及县市，设高等法院分院和地方法院分院。国民政府最初实行四级三审制。即以地方法院简易庭、县法院、兼理司法的县政府承审员为第一级，地方法院为第二级，高等法院为第三级，最高法院为第四级；同一案件只能经过三级审判，如果以地方法院简易庭、县法院、兼理司法的县政府承审员为初审，则地方法院为二审、高等法院为终审，如果以地方法院为初审，则高等法院为二审、最高法院为终审。1932年12月28日，国民政府颁布《法院组织法》，改四级三审制为三级三审制。即以地方法院为第一级，高等法院为第二级，最高法院为第三级；凡不服地方法院一审判决的案件，可上诉于高等法院，不服高等法院二审判决的案件，可上诉于最高法院。最高法院设置检察署，高等法院和地方法院设置检察官。检察官独立行使职权，其职责为：实施侦察，提起公诉，实行公诉，协助自诉，担当自诉，指挥刑事裁判的执行。各级法院在执行职务时，均受司法行政机关的监督。司法院院长监督最高法院院长及最高法院，司法行政部部长监督高等法院及以下各级法院和分院，检察长监督全国检察官，高等法院首席检察官监督该省或该特别区域内所有检察官。
对民事、刑事案件和“反革命案件”的审判对于民事、刑事案件和“反革命案件”的审判，主要依据《民法》、《刑法》、《暂行反革命治罪法》、《危害民国紧急治罪法》。《民法》包括总则、债、物权、亲属、继承等5编，共1225条。各编公布和实施的时间不同，最晚的第五编于1930年12月26日公布，1931年5月5日施行。民法保护地主阶级和资产阶级的各项经济利益，宣布私有财产、私有土地不受侵占和侵害，赋予地主和资本家自由雇佣及解雇工人的权力，保护债权人的利益及高利贷制度。民法公开维护半封建的婚姻家庭制度，规定男女青年在满20岁以前订婚、结婚、离婚，都须得到法定代理人的同意；在家庭中，妻以夫的姓冠于本姓前面，以夫的住所为住所，联合财产由夫管理；子女从父姓，父母得于必要范围内惩戒其子女。《刑法》于1928年3月10日公布，同年9月1日施行，共30章387条。刑法设置了7种刑，罗列了34种罪。刑分为主刑和从刑，主刑包括死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役及罚金，从刑包括褫夺公民权和没收财物。有期徒刑的期限，一般为2个月以上、15年以下，遇有加重时可加到20年。罪主要有内乱罪、外患罪、妨害国交罪、渎职罪、妨害公务罪、妨害选举罪、妨害秩序罪、妨害风化罪、妨害婚姻及家庭罪、鸦片罪、赌博罪、杀人罪、伤害罪、堕胎罪、遗弃罪、盗窃罪、侵占罪、恐吓罪、赃物罪等。为了镇压人民革命民主运动，南京国民政府在刑法规定的34种罪名以外，还设立了“反革命罪”。《暂行反革命治罪法》于1928年3月9日公布，同日施行，共13条。其中规定：凡意愿颠覆国民党及破坏三民主义而起暴动者，宣传与三民主义不相容之主义及不利于国民革命之主张者，以“反革命”为目的组织团体和集会者，均为“反革命”，分别处以死刑、无期徒刑或1年以上有期徒刑。1931年1月31日，国民政府公布《危害民国紧急治罪法》，于3月1日施行，同时废止《暂行反革命治罪法》。该法进一步加重了“反革命罪”的刑罚，规定对以“危害民国”为目的“扰乱治安”、“煽惑军人”、“煽惑他人”、“破坏交通”者，分别处以死刑、无期徒刑或10年以上有期徒刑；对以“危害民国”为目的而组织团体或集会或宣传与三民主义不相容之主义者，处以5年以上15年以下有期徒刑。
对公务员的惩戒对于公务员的惩戒，分为四个层次进行。南京国民政府规定，所有公务员违法、渎职或失职案件，均交惩戒机关处理。如果被弹劾人员是国民政府委员、五院正副院长、各部部长、各委员会委员长，则送国民党中央监察委员会处理；如果被弹劾人员是国民政府及五院所属各部次长、各委员会副委员长，则送国民政府政务官惩戒委员会处理；全国荐任以上及中央各官署委任以上人员被弹劾，交由中央公务员惩戒委员会处理；各省及特别市委任人员被弹劾，交由地方公务员惩戒委员会处理。惩戒处分共有免职、降级、减俸、记过、申诫五种，其中降级、减俸、记过不适用于选任的政务官及立法委员、监察委员，降级不适用于特派的政务官。1933年6月8日，国民政府颁布的《公务员惩戒法》规定：如果惩戒机关发现被惩戒人员有刑事犯罪嫌疑，应立即将其移送法院审理；在法院进行刑事侦察或审判期间，惩戒机关不得开始惩戒程序；在法院宣布不予起诉、免予起诉或无罪释放后，惩戒机关仍应进行惩戒处分。据统计，从1932年9月到1937年2月，中央公务员惩戒委员会共发布惩戒议决书446件，涉及各类官吏690人，其中仅贪污受贿、违法犯罪的县长和代理县长就多达9人，却只有13人被移送法院审理。①第五节考试机构和文官制度考试机构南京国民政府的最高考试机关是考试院。考试指官吏的选拔，它是人事行政的一个职能，但不是人事行政的全部内容。人事行政还包括官吏的甄别、登记、任免、考绩、升降、调转、抚恤、退休、奖惩、俸给等，统称为铨叙。考试院的职权实际上包括考选和铨叙两项。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：考试院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；考试院掌理考选铨叙事宜，所有公务员均须经考试院考选铨叙方得任用。1930年3月6日，考试院正式成立，第一任院长是戴季陶。考试院下设考选委员会、铨叙部和秘书处、参事处。考选委员会、铨叙部与考试院同时成立。考选委员会设委员长、副委员长各1人，委员5至7人，由考试院院长提请国民政府任命，另由考试院聘任专门委员20至40人。委员长一般由考试院院长兼任，综理本会事务，监督所属职员，并负责执行考选委员会的决议事项。举行考试时，由委员长和3至5名委员及专门委员合组典试委员会主持考试，另由国民政府简派监察院监察委员若干人为监试委员监督考试。铨叙部掌理全国文官、司法官、外交官及其他公务员、考取人员的铨叙事宜。铨叙部设部长、政务次长、常务次长各1人，由考试院院长提请国民政府任命。下设秘书处、登记司、甄核司、育才司及铨叙审查委员会。1935年9月18日，国民政府发布关于各省市设立铨叙分机关的命令，规定：各省及行政院直辖各市设置铨叙委员会，隶属于铨叙部，办理该省市委任职公务员的铨叙事宜；各省市铨叙委员会由国民政府简派委员3至5人组成，以1人为委员长，由该省市简任职人员兼充；各省市铨叙委员会主任秘书由铨叙部荐任职人员充任，其他职员抽调该省市公务员兼任。
考试及铨叙制度考选各类公职人员是考试院的基本职能。国民政府于1933年2月23日公布的《修正考试法》规定：凡是候选人员、任命人员及依法应领取证书的专门职业或技术人员，均应经过考试取得资格。公职人员考试分为三种类型：公职候选人；任命人员，指政务官以外的公务员；专门职业或技术人员，包括律师、会计师、农工矿业技师、医师、药师、兽医、助产士、护士及其他依法应领取证书的人员。对公职候选人的考试，分为甲、乙两种。经过甲种考试合格者成为省或县参议员候选人，经过乙种考试合格者成为乡（镇）长或保长候选人。对任命人员、专门职业或技术人员的考试，分为普通考试、高等考试、特种考试三种。没有中等以上学校毕业学历而参加普通考试、没有高等专科以上学校毕业学历而参加高等考试的人员，在参加考试前，还须经过检定考试。高等考试、普通考试均考三场：第一试考基本科目，高等考试考6门，即国文、党义、中国历史、中国地理、宪法和与该项工作有关的基本知识；普通考试考4门，即将中国历史和中国地理合并，并取消与该项工作有关的基本知识考试。第二试考专门科目，高等考试设必考科目五六门，选考科目一二门，应考人员须参加7个科目考试；普通考试应考人员须参加5个科目考试。第三试为口试，就应考人员第二试必考科目的相关内容及其经验进行口试。在三场考试中，前一场考试不及格者不能参加下一场考试，如有一场或两场考试及格，在下次举行同样考试时可免试及格内容一次。1935年8月，国民政府颁布《高等、普通卫生行政人员，建设、统计、会计、审计人员考试条例》，将专门技术人员考试的第一试改为专门科目7门，第二试基本科目减为党义、中国史地和宪法3门，口试并入第二试，突出了专业知识内容。特种考试是对特殊职业人员进行的资格认定考试，包括县长考试、邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等，其中最重要的是县长考试。县长考试高于高等考试。1935年9月7日，国民政府颁布《县长考试条例》，规定有下列资格之一者可参加县长考试：高等行政人员考试及格者；曾经各省荐任职考试及格，并由考试院复核及格者；曾任简任职，或曾任荐任职2年以上，或曾任最高级委任职4年以上者。
对公职人员进行铨叙是考试院的重要职能。1933年3月11日公布、同年4月1日施行的《公务员任用法》规定：经普通考试、高等考试合格取得任用资格的人员，应按期向铨叙部或铨叙分机关报到，铨叙部和铨叙分机关按其考试种类及科目名次分别造册，转呈国民政府或省市政府向中央或地方相当官署分发。其中，曾经担任一定时间公职、能够提供切实文件证明者，经审查核实后，可以分发各机关直接任用。任用的程序分为试署和实授，试署满一年者始得实授。初任人员均为试署，并从最低级俸给叙起，但曾任公务员积有年资及劳绩者得按其原级叙俸。没有任职经历或任职时间不够者，分派到各机关学习，学习期限一般为一年；学习期满成绩列为甲等者，分别以荐任职或委任职试署，列为乙等者继续学习半年，列为丙等者继续学习一年；学期延长以两次为限，如延长期期满后成绩仍列乙等以下，则停止其学习及任用资格。此外，各级官署现任公职人员，除了褫夺公民权、亏空公款、因赃私处罚在案、吸食鸦片或其代用品者以外，经过甄别、登记、审查合格后，继续任用。其中，简任职、荐任职人员由国民政府交铨叙部审查合格后分别任命，委任职人员由其主管长官送铨叙部审查合格后委任。
应当指出的是，考试并不是国民政府选拔任用公务员的主要办法。在各级官署中，大量的公务员是通过私人推荐录用的，这些人多数与主管长官有着特殊的关系，对于他们的考核有名无实。公务员的另一个重要来源，是凭所谓“革命”资历任用的人员。《公务员任用法》具体规定了按照资历确定职位的办法：曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命10年以上而有勋劳者，可任用为简任职公务员；曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命7年以上而有成绩者，可任用为荐任职公务员；曾致力国民革命5年以上而有成绩者，可任用为委任职公务员。这三种人的任用均不必经过考试，从而开辟了国民党党务人员担任各级行政职务的通道。通过考试或甄审进入官署的人员中，也有不少来自国民党各级党部。仅在1934年9月，就有2名中央党部工作人员通过考试转任行政官吏，分配在国民政府各院、部、委员会和各省市政府①。这种党官转任文官的现象，在抗日战争时期尤其突出。从1938年4月到12月，通过国民党中央执行委员会主持的党务人员从政资格甄审，就有6794名国民党党务人员取得了从政资格，被分派到各省、市、县政府①。官等官俸制度南京国民政府的官等官俸制度，大体上沿袭了北洋军阀政府的旧制。国民政府最高级官员，包括国民政府主席、委员，五院院长、副院长及委员，由国民党中央执行委员会选任，不列入官等序列。其他官员，分为特任官、简任官、荐任官、委任官4等。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长，驻外大使等。简任官是由国民政府主席选拔任命的官员，包括各部次长、各委员会副委员长，各部各委员会秘书长、署长、参事、司长、局长、处长，各省政府主席、委员及厅长、省政府秘书长、院辖市市长，驻外公使等。荐任官是由国民政府及五院所属各部各委员会及各省政府、院辖市政府主管长官向国民政府主席荐报、请求其任命的官员，包括县长、省辖市市长、省以上各官署的秘书、科长和中央各官署的巡视员等。委任官是由各官署主管长官直接任命的官员，包括中央和地方各官署的科员等。选任官和特任官又称为政务官，荐任以下各官统称为事务官。其中，国民政府及五院所属各部、各委员会政务次长、副部长、副委员长视同政务官。政务官不必经过考试院考试或检定其资格，事务官必须经过考试或检定。1929年8月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，划文官为4等17级。规定：特任官不分级，俸给800元；简任官分为4级，俸给450至675元，级差75元；荐任官分为5级，俸给200至400元，级差50元；委任官分为7级，俸给60至180元，级差20元①。在各类公务员中，外交官的官俸远高于其他人员。1930年12月，国民政府公布《外交官、领事官官俸表》，划外交官为4等11级。特任官，①《中华民国国民政府公报》第76号，1935年12月。
①《中华民国国民政府公报》渝字第102号，1938年11月。
①《文官俸给暂行条例》（1929年8月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第237页。
大使，不分级，俸给800元，勤务俸给00元，月俸合计2400元；简任官，公使、参事、专任代办，分为两级，俸给560至600元，勤务俸给10至1200元，月俸合计1720至1800元；荐任官，一等秘书、总领事、二等秘书、领事、三等秘书、副领事、随员，分为五级，俸给250至370元，勤务俸给500至740元，月俸合计750至1110元；委任官，主事，分为三级，俸给0至200元，勤务俸给320至400元，月俸合计480至600元②。1933年9月，国民政府修订了《暂行文官官等官俸表》，改文官官等为4等37级。除特任官不分级外，简任官分为8级，荐任官分为12级，委任官分为级。对公职人员的考核制度对现任公职人员的考绩，分为年考和总考。所谓年考，是每年12月对同一机关担任同样官等职务的人员进行的考核；所谓总考，是对担任同样官等职务的人员每3年进行的考核。年考由本机关考核并报铨叙部登记，总考由铨叙部或铨叙分机关考核。考核的内容包括工作、学识、操行，其中工作成绩占50分，学识和操行成绩各占25分。年考和总考均以60分为合格，但是工作成绩不满30分或学识、操行成绩不满15分者，即使总分达到60分仍以不合格论处。根据年考成绩，主管机关可以对公职人员给予晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚；根据总考成绩，铨叙部或铨叙分机关可以对公职人员给予升等、晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚，也可以不予奖惩。荐任职或委任职人员因成绩优异应予升等又无缺额时，或者已升至本职最高级别应予晋级又无级可晋时，分别给予简任职或荐任职待遇。1928年6月，国民政府颁布《简任人员来京接受任命规则》，规定各省市和国民政府直辖机关派驻各省市新被简任的人员，应填写详细履历及本人政见、施政方案、工作程序分呈国民政府主席及主管院部委员会备案，并在接到任命通知后一定时间内亲自到南京晋谒国民政府主席，接受其任命。
抚恤金制度公务员年老退休或因公伤残、死亡，可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931年12月19日修订公布的《官吏恤金条例》，以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者，因公患病致精神丧失者，在职10年以上、身体衰弱或残废者，在②《外交官、领事官官俸表》（1930年12月27日），参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第1256页。
职10年以上勤劳卓著、60岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一，警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者，退职时可以领取2个月俸给的一次恤金，警官可以领取3个月至6个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职10年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故，其遗族每年可以领取遗族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一，警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947年6月26日，国民政府颁布《公务员退休法》，略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限，终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付，一次恤金的数额按其4个月至6个月俸给支付。年满65岁的官吏退休，其一次恤金增加1个月俸额。第六节监察机构和监察制度监察机构监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关。之所以这样说，是因为国民党实行“以党治国”，依照1929年3月27日修订通过的《中国国民党总章》，国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”，并“依据本党纪律，决定各级党部或党员违背纪律之处分”，也就是说，对于中央政府施政方针及施政情况的监察权，属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾权和审计权，它对政府施政的监察是不完整的。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；监察院设监察委员19至29人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成，监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职，监察院关于主管事项得提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长，但蔡元培迄未到任，监察院只设立了筹备处。1930年11月18日，国民党三届四中全会改选于右任为监察院院长，并限期成立监察院。12月日，监察院正式成立，有监察委员23人。下设审计部和秘书处、参事处。审计部设部长、政务次长、常务次长各1人，由监察院院长提请国民政府任命；另设审计9至12人，协审12至人，稽察8至10人。1931年12月26日，国民党四届一中全会修改《国民政府组织法》，将监察委员的人数增加为29至49人。为了加强对地方政府的监察，国民政府于1934年6月划全国为个监察区，每区设1个监察使署，置监察使1人，由监察院监察委员兼任，巡回监察本区行政。监察区以一省或数省为界，第1区至第区依次是：江苏、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、广东广西、河北、河南山东、山西陕西、辽宁吉林黑龙江、云南贵州、四川、热河察哈尔绥远、甘肃宁夏青海、新疆、西康西藏、蒙古监察使署。到抗日战争全面爆发以前，第1区至第7区、第10区、第13区先后设立了监察使署。
监察制度弹劾权是监察院的基本职权。对于违法、渎职的各级公务员，监察委员均有权提出弹劾。按照1932年6月24日国民政府修订公布的《弹劾法》，其程序是：监察委员单独或联合以书面形式向监察院提出弹劾案，详述事实并附举证据；监察院院长接到弹劾案后，应即指定提案人以外的监察委员3人审查提案，如审查组多数成员认为情况属实则交付惩戒，如审查组对提案持有不同意见，则将提案交付由其他监察委员5人组成的审查组重新审查，并作出最后决定；在审查提案时，提案人可以列席会议说明情况或书面答复询问，也可令证人到院说明事实；对每个提案的审查不能超过1个月，如认为情况属实，应即交付惩戒。按照1935年5月22日公布的《监察使巡回监察规程》，监察使应就本区各官署的设施、公务员的行为、人民疾苦及冤抑事项向监察院报告，在情况紧急需要急速弹劾时，可先以电报提出，事后补具事状；认为公务员违法失职情节重大必须急速处置时，监察院可直接通知其主管长官予以急速处理，主管长官接到通知后如不作急速处理，在被弹劾人受惩戒时应负责任。为了保障监察委员、监察使能够行使弹劾权，国民政府于1929年9月3日颁布的《监察委员保障法》规定：监察委员行使职权时所发表的言论，对外不负责任；监察委员任职所在地的军警机关，应予监察委员充分保护；监察委员除现行犯外，非经监察院许可不得逮捕、监禁；监察委员为现行犯被逮捕时，逮捕机关须于24小时以内将逮捕理由通知监察院。除非监察院所属的监察委员惩戒委员会作出决定，监察委员不受惩戒处分。监察委员非有下列情况者，不得免职、停职、转任或罚俸：（1）被国民党开除党籍；（2）受到刑事处分；（3）受到禁治产宣告；（4）受到监察委员惩戒委员会的惩戒处分。
审计权是监察院的重要职权。审计包括审核和稽察两个方面，审核又分为事前审核与事后审核。监察院的审计权，由审计部及其分机关行使，分为三种情况：对中央各机关及其所属机构财务的审计，由审计部办理；对各省政府、行政院直辖市政府及其所属机构财务的审计，由审计部在该省市设立的审计处办理；对中央及各省公务机关、公营企业、公共事业机构财务的审计，由审计部在该组织范围内所设的审计办事处办理。审计部的职责是；监督国民政府所属全国各机关预算的执行；审核其决算及计算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充滥领及其他财政上的不法或不忠于职务的行为。审计部进行审查时，由部长、次长和审计合组审计会议，以部长为主席。审计部下设3个厅，分别掌管事前审计、事后审计和稽察事务。审计处设立于各省及行政院直辖市政府所在地，置审计1人、协审2人、稽察1人，均由审计部派员充任。审计兼任处长，下设3个业务组，协审、稽察分任组长。审计办事处分为甲、乙两种，甲种与审计处相同，乙种设协审1人、佐理员若干人。1928年4月19日公布的《审计法》规定：所有财政主管机关的支付命令必须先送审计部核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计部应予拒绝；凡未经审计部核准的支付命令，国库不得付款；国民政府岁出岁入总决算及政府机关的各种收支计算，均应由审计部审计。上述各项决算及计算即使与预算案或支出法案相符，如有不经济的支出，审计部在审查时亦得予以驳回。《审计法施行细则》规定：各机关应于每月15日以前，依预算案的范围编造次月支付预算书，送财政部查核后转送监察院备案；各机关应于每月经过后15日以内，编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录，连同收支凭证、单据及其他表册，送审计机关审查；国库或国库代理机构应于每月经过后15日以内，编成国库收支月计表及岁入金、岁出金明细表，连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度经过后6个月以内，编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告书及特别会计决算报告书，送财政部查核；财政部应于年度经过后8个月以内，汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、国债计算书编成总决算，连同附属书表送审计部审查；审计部审核后报告监察院，再由监察院送国民政府。国民党中央执行委员会的预算、决算不受审计部审计，而由国民党中央监察委员会稽核，但党务费的支付预算应送审计部备案，支付命令须经审计部签印。
监察院院长于右任素有“刚正”声誉，但在国民党一党专政的情况下，监察院弹劾的违法失职人员常因得到国民党内高官的保护而不受惩戒。例如，1933年6月，因铁道部部长顾孟余向外国采购铁路器材时丧权、违法及舞弊，监察院成立弹劾案，移付惩戒。但是，在国民党中央政治会议主席、行政院院长汪精卫的庇护下，国民政府政务官惩戒委员会经过4个月的审查，最后宣布不予惩戒。再如，1945年9月，第九战区司令长官薛岳命令所属部队包围湖南省汝城县政府，监禁县长及县政府职员，并越权将原县长免职，另委新县长。湖南湖北监察区监察使苗培成对薛岳提出弹劾，经监察院审查成立，将薛岳移付惩戒，但薛岳仅以辞职了事。1946年12月至1947年2月，根据行政院院长宋子文、中央银行总裁贝祖贻的决定，中央银行实施黄金自由买卖，企图通过抛售黄金来吸收社会上过量流通的法币。由于负责配售黄金的金融机关和党政军各机关完全了解国民政府的财政秘密，在配售期间大量购进黄金，致使金价暴涨，带动各种日用品价格急剧飞扬，造成国民党统治区经济一片混乱。3月2日，监察委员何汉文、谷凤翔、张庆桢、万灿对宋子文、贝祖贻提出弹劾，经监察院审查成立。但是，宋子文、贝祖贻也均以辞职了事。
第七节地方机构和地方制度抗战前的地方机构设置与制度南京国民政府成立时，辖区只有东南数省。占领北京后，内地各省归于“统一”。1928年6月28日，国民政府改北京为北平，将京兆地方与直隶省合并为河北省。9月17日，国民政府新设青海省，并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。10月22日，国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来，设立宁夏省。东北易帜后，国民政府于1929年1月28日将奉天省改为辽宁省。至此，全国行政区划包括28个省、5个院辖市、15个省辖市、1935个县、43个设治局、2个行政区、2个特别地方①。其中，省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932年1月，国民政府迁都洛阳。12月，国民政府回迁，将洛阳改称西京，设为院辖市。
省设省政府，最初采取委员合议制。1927年7月8日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务，省政府委员会由国民政府任命委员9至15人组成；省政府委员互推1人为主席，省政府每日以委员2人轮流值日，协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法5厅，各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处，置秘书长1人。1927年10月25日，国民政府修改《省政府组织法》，撤销军事厅、司法厅，将省政府委员人数减为9至10人。1931年3月23日，国民政府再次修改《省政府组织法》，将省政府委员人数减为7至9人，省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内，对于省行政事项得发省令，并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“**”，督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会，并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅，变成民政、财政、教育、建设4厅及秘书处，各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后①参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》，湖北人民出版社1991年版，第449—450页。
的组织法还规定，现役军人不能担任省政府主席及委员，但是这项规定从来没有得到过认真遵守，担任各省政府主席的主要是现役高级军官。
在“围剿”红军过程中，为了统一省政府权责，南昌行营于1934年7月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构，省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总发，由主管厅处承办，分别副署或会同副署，签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务，并兼任省保安司令。这样，委员合议制变成了主席独裁制。1936年10月，行政院通令全国实行。在特别地方，南京国民政府设市，市分为特别市和普通市。1928年7月3日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设置条件是，国民政府首都、人口在100万以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的设置条件是，人口在30万以上的城镇和人口在20万以上，但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖，市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖，市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安5局，必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市，卫生事项由公安局兼管，不设教育局的市，教育事项由社会局兼管，不设港务局的市，港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处，置秘书长1人、参事2人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议，处理各项政务。1930年5月20日，国民政府修订公布《市组织法》，将特别市改为行政院直辖，规定首都及省政府所在地不设公安局，其主管事项由首都警察厅或省会警察机关掌理，市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区，区设区公所，置区长1人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。
南京国民政府最初实行省、县两级地方政制，因为各省所辖县数太多，在实施中多有变通。变通的办法，是合数县为一区域。如安徽实行首席县长制，江西采取区行政长官制，江苏实行行政督察制。1932年8月，行政院统一地方政制，规定每省划分为若干个行政督察区，各区设行政督察专员一人，兼任驻在县县长，并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署，督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表，本身不构成一级行政机构。
省以下辖县，县设县政府。未经开发的边远地区，在县政府成立以前，以设治局代行其职权。设治局置局长1人、佐理人员若干，局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大小、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据1929年6月5日国民政府修订公布的《县组织法》，县政府设县长1人，由省民政厅提出合格人员2至3人，经省政府委员会议决任用；一等县政府下设4科，二等县政府下设3科，三等县政府下设2科，各科科长均直属于县长。此外，各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局，局长由省政府主管厅任免，主管厅对下属局直接行文。县以下划区，区置区公所，设区长1人、助理员和区丁若干人，区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，由县长择任。1934年12月31日，南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》，规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局，将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后，增设警佐1人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委，县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时，南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，规定每县划分为3至6区，各区设立区署，置区长1人、区员2至4人、区丁若干人；区署代行原区公所的职权，区长由县长遴荐省政府委任，承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委，协助区长处理区务。1935年1月，行政院通令全国一致遵行。
蒋介石认为，乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重点。1932年8月，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”发布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，规定：以户为单位，十户编为一甲，十甲编为一保；户长由家长充任，甲长由区长委任，保长由县长委任；保长受区长指挥监督，甲长受保长指挥监督，负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》，并与甲内其他户长5人以上共具《联保连坐切结》，声明：“结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者，他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”①保甲内凡18岁以上、45岁以下的男子均编入壮丁队，接受军事政治训练，平时由保长甲长率领修筑工事，必要时编组武装民团，协助军警“围剿”红军。归纳起来，保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管”就是清查户口、编制门牌，监视人民言行，稽查来往人员，强行实行连坐；所谓“教”，就是制定保甲公约，强令居民遵守，进行奴化教育，灌输**思想；所谓“养”，就是摊派捐税，进行敲榨勒索，养活官吏，供给军队；所谓“卫”，就是组织反动武装，缉捕革命志士，抽丁拉夫，补充兵员。1934年，国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。
抗战时期地方机构的变动抗日战争初期，国民政府移驻重庆，重庆改为院辖市。1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，决定设立省市临时参议会。省临时参议会设议长、副议长各1人，由行政院①参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第941页。从该省参议员中遴选提请国防最高会议决定；设参议员20至50人，其中60％从所属各县市居民中遴选产生，40％从本省文化团体及经济团体中遴选产生；省参议员任期1年，必要时可延长1年；省参议员无俸给，但开会时给旅费，现任官吏和国民参政会参政员不得为省参议员；省参议会6个月开会一次，会期14天，闭会时由参议员互选5至9人组成驻会委员会。各省临时参议会参议员的名额限定为：江苏、湖南、四川、河北、山东、河南、广东，各50人；安徽、湖北，各45人；浙江、江西，各40人；山西、福建、广西、云南，各35人；陕西、贵州，各30人；甘肃、辽宁、吉林、新疆，各25人；察哈尔、绥远、西康、青海、宁夏、黑龙江、热河，各20人。院辖市参议会设参议员25人，由市党部与市政府联席会议从市民及市内文化团体、经济团体具有法定资格者中提出加倍候选人，经行政院转呈国防最高会议决定。抗日战争时期，部分省和重庆市设立了临时参议会。
为了加强对战区各省的管理和指导，行政院于1939年7月18日颁布《战区各省省政府设置行署通则》，规定：战区各省省政府认为必要时，可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域，由内政部、军政部会同有关机关拟定，呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任1人，由行政院于省政府委员中选任；行署可根据所辖区域情形，酌设秘书处、政务处、警务处，各处处长由行政院提请国民政府简派，秉承行署主任命令掌理各项事务；行署经费由省政府核定，从省库中拨付。此后，战区各省在未沦陷的地区设立了一些行署。
1939年9月19日，国民政府颁布实施《县各级组织纲要》，实行新县制。新县制的特点是合保甲、自治与军事化管理为一体，主要内容是：（1）改变县级行政机构，扩大县长的职权。新县制重申裁局改科，撤销公安局、财政局、教育局、建设局，改设民政、财政、教育、建设、地政、军事、社会等科。设科的多少，由省政府依县的等次自行决定，报内政部备案。新县制规定“县为法人”，“为地方自治单位”。县的财政有固定的税源，由县政府统筹统支。县长在办理全县自治事项时受省政府监督，但不受其指挥。（2）简化基层政权的层次，加强对基层社会的控制。新县制将县、区、乡（镇）三级简化为县和乡（镇）两级，面积过大或情形特殊的地方可设区署，但区署只代表县政府监督指导各乡（镇）办理行政事务及自治事项，不构成一级政权。乡（镇）以下实行“管、教、养、卫”合一。乡（镇）公所设民政、警卫、文化、经济等股，各股主任由副乡（镇）长、乡（镇）国民兵队队副及中心学校教员担任；保办事处设民政、警卫、文化、经济干事，由副保长、保国民兵队队副及国民学校教员充任。（3）设立县参议会，作为县级“民意代表机关”。县参议会由每个乡（镇）民代表选举产生的议员1人，和从依法成立的职业团体中选举产生的议员若干人（不得超过总额的30％）共同组成。参议员任期2年，连选得连任。县参议会每3个月开会一次，会期3至7天。县参议会有权议决县预算与审核县决算、县单行规章、县税、县公债及增加县库负担事项、县有财产的经营和处分事项，有权建议县政兴革、听取县政府施政报告、接受人民请愿，但不选举县长。（4）普遍推行保甲制度，实行军事化管理。新县制规定人必归户、户必归甲、甲必归保，所有民众都要编入保甲组织，其中18至45岁男子编入国民兵队，接受军事训练。县设国民兵司令部，县长兼任司令；区和乡（镇）设国民兵队，区长及乡（镇）长兼任队长。1940年1月1日，国民政府通令各省一律改行新县制。由于缺乏各项专门人才和经费，新县制的实施步履艰难。1943年11月日，行政院会议作出限期成立县参议会的决定。1944年，各县比较普遍地设立了参议会或临时参议会。
抗战后的新行政区划及机构抗日战争胜利以后，长期遭受日本侵占的东北地区和台湾省回到祖国怀抱。1945年8月29日，国民政府任命陈仪为台湾省行政长官。10月2日，台湾省行政长官公署在台北设立。17日，中**队登上台湾岛。25日，驻守台湾的侵华日军代表安藤利吉向陈仪递交投降书。同日，陈仪发表广播讲话，郑重宣告：自即日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中国主权之下。1945年9月4日，国民政府将辽宁省分为辽宁、安东、辽东三省，将吉林省分为吉林、松江、合江三省，将黑龙江省分为黑龙江、嫩江、兴安三省，分别任命了各省政府主席。1947年4月22日，行政院撤销台湾省行政长官公署，改设台湾省政府。6月1日，海南岛设立特别行政区。5日，国民政府公布新的行政区划。全国共有35个省、12个院辖市、57个省辖市、209个行政督察区、20个县、40个设治局、1个特别行政区、1个特别地方①。新增加的院辖市包括哈尔滨市、大连市、沈阳市、汉口市、广州市、西安市。
少数民族地区的特殊管理制度对于少数民族聚居地区，国民政府实行特殊的管理制度。在中央，国民政府设立了蒙藏委员会，专门管理蒙古和西藏事务。蒙藏委员会设委员长、副委员长各1人，委员15人。在地方，蒙藏委员会在北平设立办事处，在海拉尔、洮南、赤峰、张家口、包头、西宁、打箭炉、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、阿尔泰、塔城、伊犁、拉萨、扎什伦布派驻专员。专员秉承蒙藏委员会的指挥监督，负责宣达中央政情、查报蒙藏情形、传递往来公文、照料公务人员等。广义的蒙古包括外蒙古。在南京国民政府①参见国民政府内政部编辑《中华民国行政区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。成立以前，蒙古人民共和国已经成立，但中国政府没有承认外蒙古的独立。1945年8月14日，中国政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》及其附件。中国政府同意于抗战胜利后，在外蒙古举行公民投票，如民意赞成独立，则中国承认外**立。1946年1月5日，国民政府发表了关于外蒙古问题的公告。对于西藏，国民政府进行着有效的统治。1931年5月国民会议召开时，第十三世**喇嘛和第九世班禅额尔德尼均派代表参加。这次会议通过的《中华民国训政时期约法》明确宣布：西藏是中华民国领土。1933年12月17日，第十三世**喇嘛圆寂，藏中事务暂由司伦、噶厦负责。西藏地方政府按照惯例，立即呈报中央政府。国民政府追赠**喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”，并派蒙藏委员会委员长黄慕松为专使前往拉萨致祭。1934年1月，西藏司伦、噶厦及僧俗官民大会推举热振呼图克图为总摄政，掌握西藏政教大权，并向中央政府呈报。2月6日，国民政府批准热振代摄**职权。对于寻觅转世灵童应遵循的办法，西藏地方政府也按照规定一一呈报中央政府。1940年2月5日，国民政府册封拉木登珠为第十四世**喇嘛。22日，蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨布达拉宫主持了第十四世**喇嘛的坐床典礼。4月，蒙藏委员会在拉萨设立驻藏办事处，作为中央政府在西藏的常设机构。1937年12月1日，第九世班禅额尔德尼在青海玉树圆寂。1946年底，班禅堪布会议厅确定宫保慈丹为转世灵童，呈报中央政府。1949年6月3日，中央政府批准宫保慈丹为第九世班禅额尔德尼转世。8月10日，蒙藏委员会委员长关吉玉在青海塔尔寺主持了第十世班禅额尔德尼的坐床典礼。
第八节国民大会和总统制度国民大会依照孙中山手订的《国民政府建国大纲》，国民大会是国家最高权力机关。国民大会有权制定并颁布宪法，宪法颁布之后，中央统治权归于国民大会行使；国民大会对于中央政府官员有选举权、罢免权，对于中央法律有创制权、复决权。然而，1946年由国民党一党包办制定的《中华民国宪法》却规定，国民大会只有选举总统、副总统，罢免总统、副总统，修改宪法，复决立法院所提宪法修正案的权力，实际上成了选举总统的“民意机关”。国民大会应由选举产生的“国大代表”组成。按照宪法，代表名额分配如下：每县市及其同等区域各选代表1人，其中人口超过50万者，每超过50万人，增选代表1人；蒙古每盟选出代表4人，各特别旗每旗选出代表1人，共57人；西藏选出代表40人；边疆地区其他少数民族选出代表17人；侨居国外的国民选出代表65人；职业团体选出代表450人；妇女团体选出代表8人；内地生活习惯特殊国民选出代表10人。国民大会代表每6年改选一次，代表任期至下届大会开会时为止；国民大会在每届总统任满前90日集会，由总统召集。实际上，“国大代表”主要由国民党指定或圈选产生，成分以国民党为主。国民党统治时期，只召集了两次“国民大会”，一次制定宪法，一次选举总统。“制宪国大”开会时出席大会的代表有1355人，“行宪国大”开会时出席大会的代表有2841人。
1948年3月29日至5月1日，国民政府在南京召集“行宪国大”，选举蒋介石为中华民国总统。5月19日，国民政府宣布撤销国民政府主席行辕，将东北行辕归并于“东北剿匪总司令部”、北平行辕归并于“华北剿匪总司令部”，将武汉、重庆、西北、广州行辕改组为“绥靖主任公署”。20日，蒋介石宣誓就职。从此，南京国民政府改称中华民国政府，国民政府主席被中华民国总统所取代。
总统制度中华民国政府实行总统集权制。总统既是国家元首，又是军政首脑，依法行使缔结条约、宣战媾和、公布法律、发布命令、任免文武官吏、授予荣典等项职权，并统率全国陆海空军，拥有宣布戒严权和紧急命令权。
总统府是总统依法行使职权的机关。总统府设资政15人，秘书长、副秘书长、典玺官、参军长各1人，参议、秘书、参事、编审、参军、专门委员若干人。内设文书、政务、军务、典礼、印铸、总务6局，其中第一、二、五局由秘书长领导，第三、四、六局由参军长领导。另设机要室、侍卫室、统计室、人事处、会计处、警卫队、军乐队、消防队。由于总统直接任免简任职以上文官和上校以上武官，而荐任职以上文官和上尉以上武官也由五院院长或总统府秘书长、参军长呈请总统批准任免，所以总统府人事处兼管全国各类人才的调查、考核与登记。总统府设立后，原归国民政府直辖的国立中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会、战略顾问委员会、稽勋委员会、“勘乱建国动员委员会”改隶总统府，政务官惩戒委员会、国民大会筹备委员会、国民大会代表选举总事务所撤销。总统府的正式编制为946人，加上工人及杂役达1500多人。
在总统制下，立法院在名义上仍是国家最高立法机关。依照宪法，立法院应由人民选举立法委员组成，有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项的权力。立法委员的名额分配如下：人口在300万以下的省和院辖市各选出5人，人口超过300万者，每增加100万增选1人；蒙古各盟旗选出22人，西藏选出15人；蒙古、西藏以外的边疆民族地区选出6人；国外华侨选出19人；职业团体选出84人。除现行犯外，非经立法院同意，司法机关不得逮捕或拘禁立法委员。立法委员任期3年，连选得连任。立法院设院长、副院长各1人，由立法委员互选产生；立法院正副院长和委员合组立法院会议，以院长为主席，每年召集两次。立法院下设内政及地方自治、外交、国防、经济及资源、财政金融、预算、教育文化、农林及水利、交通、社会、劳工、地政、卫生、边政、侨务、海事、粮政、民法、刑法、商事法、法制等21个委员会。每个委员会设专职委员1至3人，委员若干人，由立法委员分任。1948年5月8日，新的立法院成立，有立法委员773人，孙科任立法院院长。
在总统制下，行政院有条件地对立法院负责。行政院院长由总统提名、经立法院同意任命；在立法院休会期间，行政院院长辞职或出缺时，由行政院副院长代理其职务，但总统须于40日内咨请立法院召集会议，提出行政院院长人选征求同意；行政院副院长、各部各委员会首长及不管部会的政务委员，由行政院院长提请总统任命。行政院有向立法院提出施政方针的责任，立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部、各委员会首长质询的权力。行政院下设内政、外交、国防、财政、教育、司法行政、农林、工商、交通、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计15部和资源、蒙藏、侨务3个委员会及新闻局。行政院各部、各委员会首长均为政务委员，另设不管部会的政务委员5至7人。行政院正副院长和政务委员合组行政院会议，以院长为主席，议决拟提交立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项。在每个会计年度开始前3个月，行政院应将下个年度预算案提交立法院；并于每个会计年度结束后4个月内，向监察院提出决算。1948年6月1日，行政院改组成立，有政务委员23人，翁文灏任行政院院长。
在总统制下，司法院是国家最高司法机关。司法院掌管民事、刑事、行政诉讼的审判及公务员的惩戒，负责解释宪法，并有统一解释法律及命令的职权。司法院设院长、副院长各1人，**官17人，均由总统提名、经监察院同意任命。司法院设**官会议，由**官组成，以院长为主席，行使解释宪法并统一解释法律及命令的职权。司法院下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会、特种刑事法庭。特种刑事法庭是依据1947年12月23日颁布实施的《“勘乱”时期危害国家紧急治罪条例》设立的审判机构，负责审判该条例认定的支持“匪徒”、妨害“戡乱”案件。特种刑事法庭分为中央和高等两种。高等特种刑事法庭分设于上海、北平、汉口、广州等地，负责初审案件；中央特种刑事法庭设于南京，负责复判案件。1948年7月24日，司法院改组成立，王宠惠任司法院院长。
在总统制下，考试院是国家最高考试机关。考试院掌管考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项，并有权就所掌管事项向立法院提出法律案。考试院设院长、副院长各1人，考试委员19人，均由总统提名、经监察院同意任命。考试院下设考选部和铨叙部。1948年7月17日，考试院通过《考试法》。规定：公务人员任用资格考试和专门技术人员执业资格考试分为普通考试、高等考试两种，遇有特殊情形时，可举行特种考试；凡公立或立案私立中等学校毕业者、经普通检定考试及格者可参加普通考试，凡公立或立案私立专科以上学校毕业者、经高等检定考试及格者可参加高等考试；考试以笔试、口试、测验或实地考试方式进行，考试合格者由考试院发给证书。7月24日，考试院改组成立，张伯苓任考试院院长。
在总统制下，监察院是国家最高监察机关。监察院依法行使同意、弹劾、纠举、审计权。监察委员的名额分配如下：每省选出5人，每直辖市选出2人，蒙古各盟旗选出8人，西藏选出8人，国外华侨选出8人。监察委员不得兼任其他公职或执行业务，任期6年，连选得连任。监察院设院长、副院长各1人，由监察委员互选产生；监察院正副院长和委员合组监察院会议，以院长为主席，行使各项职权。监察院行使同意权时，须有出席委员过半数的赞同方能通过；监察院对于中央及地方各级公务人员认为有失职或违法情形时，可提出纠举案或弹劾案，其中弹劾案的提出须有监察委员1人以上提议、9人以上审查通过；监察院对于总统、副总统提出弹劾案，须有全体监察委员四分之一以上提议、全体监察委员过半数审查通过，始得向国民大会提出。监察院下设若干委员会和审计部。各委员会分别负责监察行政院及其各部、各委员会的工作，如有违法失职情形，经调查核实后可提出纠举案，由监察院移送行政院，促其改正。审计部设审计长1人，由总统提名、经立法院同意任命。行政院向监察院提出决算后，审计长应在3个月内依法完成审计，并向立法院提交审核报告。1948年6月5日，新的监察院成立，共有监察委员223人，于右任继续担任监察院院长。
按照《中华民国宪法》，中央与地方分权，地方实行自治。但是直到国民党统治在大陆结束以前，没有一个省或市县实施了地方自治。根据1947年至1948年江苏省、上海市及江苏省各县组织系统表，地方政府的机构设置大致如下：省设省政府委员会，有委员7至11人，内设主席1人；省政府设民政厅、财政厅、教育厅、建设厅和秘书处、会计处、人事处、田赋粮食管理处及地政局、统计室，并辖设计考核委员会、县长检定委员会、省辖市、各区行政督察专员公署、省地方行政干部训练团、全省保安司令部及新闻处。市设市政府，置市长1人，综理全市事务；市政府设民政、财政、警察、社会、教育、工务、公用、卫生、地政9局和秘书、调查、总务、统计、会计、人事6处及参事室，并辖市银行、通志馆、新闻处。县设县政府，置县长1人，受省政府监督办理全县自治，并指挥执行中央及省政府委办事项；县政府设第一至第五科及教育局、田粮处、秘书室、会计室、地籍整理处，并辖县政设计考核委员会、公款管理委员会、地方行政干部训练所、司法处检察官、税捐稽征处、救济院、卫生院、县警察局、农业推广所、电话交换所及各区署。
中华民国政府的成立，没能挽救国民党统治的危机。1948年11月26日，翁文灏辞职。27日，孙科继任行政院院长。1949年1月21日，蒋介石宣告下野，李宗仁代理总统职务。28日，孙科将行政院迁往广州。在李宗仁的督促下，2月28日又将行政院迁回南京。3月8日，孙科辞职。12日，何应钦继任行政院院长。15日，立法院通过《简化行政机构案》，撤销农林、工商、社会、水利、地政、卫生、粮食、主计8部和资源委员会、新闻局，增设经济部，将行政院裁并为内政、外交、国防、财政、教育、经济、交通、司法行政8部和蒙藏、侨务2个委员会。主计部撤销后，保留了主计长。4月23日，南京解放，宣告了国民党在中国的统治完结。残余的国民党势力将行政院迁往广州。5月30日，何应钦辞职。6月3日，阎锡山继任行政院院长。10月1日，中华人民共和国成立，一个独立自主的新中国从此屹立在世界的东方。
纵观南京国民党政权的政治制度史，我们可以看到：这个政权在政治体制上的基本特征，就是国民党一党专政、蒋介石个人独裁。这种政治体制适应了国民党新军阀和官僚政客集团的统治需要，却违背了中国政治民主化的历史趋势。国民党政权的覆亡，原因是多方面的，撇开经济上、军事上的诸多因素不谈，仅从政治制度史上看，它的失败原因至少包括三个方面：（1）南京国民党政权是军阀官僚政权，政治基础十分薄弱，和广大人民处于对立地位，它无法解决国民党一党专政和人民要求民主权利的矛盾，也就不可避免地失去人心。（2）南京国民党政权实行党治而非法治，党规高于国法，党官横行无忌，在没有社会监督的条件下，它无法依靠自身力量澄清吏治，政治必然日益**，也就无法避免人民起来将其推翻。（3）南京国民党政权建立了非常庞大的官僚机构，行政系统、党的系统、军事系统、特务系统层层叠叠，各个系统遇事推诿、见利争夺，结果是纵与纵冲突、横与横摩擦，中央一切政治理想与推行方案，一到下层不是变形就是成为泡影，整个国家机器效能极低、运转失灵，也就无法建立稳固的统治。
第十章解放区的政权机构和制度第一节红色政权的机构和制度工农兵代表大会制度第二次国内革命战争时期革命根据地的政治制度，简单说，就是工农兵代表大会制度。这在当时的中国，是一种全新的政治制度，是与以往任何时期中国存在过的政治制度都不相同的。它的新，根本上表现为，这种制度的阶级实质，完全是为了实现被压迫的工农劳动群众的解放及其对国家和自身事务的有效管理。因而，以工农兵的全国代表大会作为国家的最高权力机关，以便有效地体现按照他们的意志去管理国家，管理自己。所以，这种制度从实质到形式都与此前的政治制度有着根本的区别。
红色政权地区，系指在中国**领导下，实行武装割据，与国民党统治的白色政权相对立的革命根据地。这些地区革命政权的形成，始于第二次国内革命战争初期的工农兵武装暴动，中经过渡性质的“革命委员会”，而后逐渐形成各级地方的工农民主政权。当时，这个政权一度称作各级苏维埃，但由于情况不同，所建立的各级政权具体名称颇不一致。1928年6、7月间在莫斯科召开的**第六次全国代表大会曾明确指出：“中国革命现在的阶段是资产阶级民权性革命”，“推翻帝国主义及土地革命是革命当前的两大任务”，为此，必须“推翻军阀国民党政府，建立工农兵代表会议（苏维埃）政府”①。由**领导的秋收起义的部队在井冈山地区建立了第二次国内革命战争时期最早的革命根据地和苏维埃政权，并以井冈山为中心发展成为湘鄂区根据地，随后，又从井冈山出发，开辟了赣南区和闽西区，于1930年上半年相继建立江西工农民主政府和闽西工农民主政府，为形成后来的中央区和中央工农民主政权奠定了基础。在方志敏领导下，赣东北民主政府于1930年成立。由贺龙、周逸群领导并建立起来的红色政权开辟了洪湖区和湘鄂边区革命根据地。鄂豫皖根据地的革命政权和革命军队也得到了迅速发展和壮大。到1931年11月7日，各地红色政权的代表集中到江西瑞金，召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，产生了统一的全国红色政权的中央领导机构——中华苏维埃临时中央执行委员会，即中央工农民主政府，通过和公布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》作为中华苏维埃共和国的根本**。这样一个中央政府和宪法等文件的诞生与颁布，标志着中国红色政权的建设达到了新的阶段。
①见《中国**第六次代表大会政治议决案》，《**中央文件选集》（4），**中央党校出版社1989年版。
《中华苏维埃共和国宪法大纲》在中华苏维埃共和国的区域内，实现了一系列与国民党统治区截然不同的制度与政策。《中华苏维埃共和国宪法大纲》①规定了红色政权的阶级本质和组织形式。其第2条规定，中华苏维埃共和国“是工人和农民的民主专政的国家”，“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的”。“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会”。中华苏维埃共和国公民，有权“直接选派代表参加各级工农兵苏维埃的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务”。
该《宪法大纲》还规定了工农劳动群众的政治、经济基本权利。政治权利主要包括：（1）参政权。“所有工人农民红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”。（2）武装自卫权。“手执武器参加阶级斗争的权利，只能属于工农劳苦群众”。（3）法权。“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎）、宗教，在苏维埃法律面前一律平等。”（4）人民有言论、出版、集会、结社的自由及信教自由和婚姻自由。经济权利主要包括，按照中华苏维埃共和国中央政府颁布的土地法和劳动法，公民有获得土地和劳动收益的合法权利；取消国民党政府实行的苛捐杂税，只征收统一累进税，以及改善人民生活等等。
《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，取消民族压迫，实行民族平等。
“中国苏维埃政权在现在要努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义、国民党、军阀、王公、喇嘛、土司的压迫统治，而得到完全的自由自主。苏维埃政权更要在这些民族中发展他们自己的民族文化和民族语言。”“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权。”
《中华苏维埃共和国宪法大纲》的制定和发布具有重要的历史意义。它是中国**领导中国工农劳动群众所制定的第一部宪法性的文献。在中国的宪政史上，这是第一部真正确定由劳动人民成为管理国家和自己事务的主人、确保实行人民民主制度的根本**。它与近代以来一切由反动统治者制定的各种“约法”、“宪法”、“宪草”完全不同。尽管它存在着不少缺点与不足，但与此前所存在的宪法性文件的根本区别是十分明显的。正是这种性质，使它在中国近代以来的宪政史上占据着极为重要的地位。
红色政权的中央机构①见《**中央文件选集》（7），**中央党校出版社1991年版。
按照《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》①的规定，红色政权的中央机构设置如下：全国苏维埃代表大会“是中华苏维埃共和国的最高政权机关”，“由各省苏维埃代表大会、中央直属市、直属县苏维埃代表大会及红军所选举出来的代表而组成”。它每两年召集一次，或可召集全国苏维埃的临时代表大会。其职权是“制定和修改宪法及其他法律，决定全国的大政方针，改选中央执行委员会”。代表大会期间，代表们还要“听中央执行委员会的报告并讨论之”。
中央执行委员会“是全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高政权机关”，它“对全国苏维埃代表大会负责，应向全国苏维埃代表大会做工作报告”。其权限是：“得颁布各种法律和命令，并施行于中华苏维埃共和国的全境。”“审核和批准一切关于全国政治上经济上的政策和国家机关的变迁。”“中央执行委员会的全体会议，每六个月由中央执行委员会主席团召集一次。”中央执行委员会主席团，由中央执行委员会选举产生，作为“中央执行委员会闭幕期间的全国最高政权机关”。主席团由主席1人，副主席2至4人主持工作。它“对中央执行委员会负完全责任，须向中央执行委员会做工作报告”。其权限包括：监督中华苏维埃共和国宪法及全国苏维埃代表大会中央执行委员会的各种命令及决议之实施；颁布各种法律命令；审查和批准人民委员会和各人民委员部及其他所属机关所提出的法令、条例和命令；解决人民委员会与各人民委员部之间的关系问题，并有“停止或变更各省苏维埃代表大会及其执行委员会的决议或命令之权”。从这些规定可以看出，中央执行委员会主席团是作为一个实体，代表中央执行委员会实施各项权力。人民委员会“为中央执行委员会的行政机关，负指挥全国政务的责任”。“人民委员会对中央执行委员会及其主席团负责，须按时向他们做工作报告”。它由主席和若干人民委员组成，其职权范围包括：在中央执行委员会所指定的范围内颁布各种法令和条例，“并得采取适当的行政方针，以维持行政上的迅速和秩序”；“有审查、修改或停止各人民委员部所提出的法令及其决议之权”。人民委员会的决议“如与大政方针有关系者，应提交中央执行委员会或它的主席团去审查和批准，但遇紧急事项，人民委员会得先解决并报告中央执行委员会或其主席团”。人民委员会下设外交、劳动、土地、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、司法等人民委员部及革命军事委员会，工农检察委员会。各人民委员部设人民委员1人，副人民委员1至2人，并设部务委员会“为讨论和建议该部工作的机关”。各人民委员“在他的权限内有单独解决一切问题之权，但重要问题须交给该部的委员会去讨论，如委员会对于人民委员的决定有异议时，有提交人民委员会或中央执行委员会主席团之权”。人民委员会之下还设有国家政治保卫局，服务于“镇①载《红色中华》1934年2月22日。
压反革命之目的”。
此外，于中央执行委员会下设立审计委员会和最高法院。审计委员会的职权是：“审核国家的岁入与岁出；监督国家预算的执行”。其成员由中央执行委员会主席团委任。最高法院是全国的最高审判机关，设检查长、副检查长，由中央执行委员会主席团委任，其下设刑事法庭、民事法庭及军事法庭，各设庭长1人。其权限主要包括：“对于一般法律作法定的解释”；审查各省裁判权及高级军事裁判所的判决书、决议及上诉、抗诉案件；审查中央执行委员以外的高级机关职员在执行职务期间的犯法案件等。
红色政权的地方机构按照《苏维埃地方政府的暂行组织条例》①规定，红色政权的地方机构设置，采用省、县、区、乡四级制。
在省、县、区三级，其地方最高政权机关为该地的工农兵代表大会，分别由该相应的执行委员会每年或每半年、每三个月召开一次，听取和讨论该级执行委员会的工作报告，讨论和决定该地方范围内的工作方针，选举该级执行委员会成员等。
在各级工农兵代表大会闭会期间，设相应的执行委员会，作为当地的最高政权机关。各级执行委员会下设主席团，作为该执行委员会闭会期间的最高政权机关。
在各级执行委员会及其主席团之下设立各部，其中主要有土地、财政、劳动、军事、文化、卫生、粮食、内务等部，以及政治保卫局、工农检查委员会、审计委员会等。这些部及委员会，一般都受双重领导，一方面受同级执行委员会及主席团领导，另一方面受上级有关部的领导。部设部委员会，置部长、副部长。部下设科，管理具体工作。区县省执行委员会还可“任用指导员，以指导和巡视下级苏维埃的工作”。
在红色政权区域的城市中有城市苏维埃之设，它“是由该城市的选民根据宪法的规定而选出的全城市的政权机关”。其组织领导机构“由城市苏维埃的全体代表会议选出主席团，再由主席团选出正副主席各1人”，下属部门分为内务、劳动、文化、军事、卫生、粮食、工农检查、土地等科。主席团会议和全体代表会议分别每周或每两周召集一次。有特别事故时，可召集非常会议。
在乡一级，以乡工农兵代表会议即乡苏维埃作为全乡最高政权机关。乡苏维埃由全乡选民直接选举的代表组成，其下不设乡执行委员会，开始也不设主席团，只设主席1人，大的乡苏维埃可设副主席1人。乡苏维埃的全体①《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，于1931年11月中央执行委员会第一次全体会议通过。全文载《苏维埃中国》第2集。
代表会议，每10天由主席召集一次，有特别事件得召集非常会议。乡苏维埃主席的权限是召集会议，督促决议案之执行，处理日常的事务。“乡苏维埃有权解决未涉及犯法行为的各种争执问题”。1933年12月12日制定的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》（草案）又规定：乡苏维埃“由全体代表会议选举5至7人组织主席团，为代表会议闭会时间的全乡最高政权机关”。
乡苏维埃是红色政权体系中最基层的组织，**曾把整个红色政权比喻为牢固的塔，而乡政权犹如塔脚。为了把乡政权变为“石头筑的塔脚”，从而坚固红色政权的整个“宝塔”，革命根据地的各级领导机关非常重视乡政权的建设，并从中积累了不少好的经验。乡工农兵代表会议除主席外，代表都坚持实行不脱离生产的原则，全部散处于群众之中，以便及时、广泛地听取群众的要求和意见。为了广泛吸收群众参加政权管理，乡工农兵代表会议设立了经常的或临时性的各种专门工作委员会，如扩大红军委员会、没收征发委员会、农业生产委员会、查田委员会、选举委员会等，由它们辅助乡政权管理各种事务。这种委员会的参加者都是不脱产的群众中的积极分子。**在总结这些经验时说：“依靠于民众自己的乡苏①代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。”②红色政权地区的政权机构和制度，有其鲜明的特点。就其阶级实质而言，它从诞生之日起，就处于中国**的领导之下，“苏维埃政权之正确的组织是要以党的坚固的指导为条件的”。同时，在红色政权的政权机构中，工农劳动群众及其代表占着绝对优势，从而使工农的利益、意志和愿望得到充分体现和保障。红色政权的政权机构和制度，其作用，不但在于对豪绅地主和买办资产阶级实行专政，而且还在于它是工农大众日常生活的管理者。正如**所说：“工农民主专政的苏维埃是群众自己管理自己生活的工具。”与红色政权的阶级本质相适应，其所采取的政体形式也有其鲜明特色。它通过普遍平等的选举制度，把工农群众的优秀代表选拔到各级政权机关；它实行民主集中制的组织原则，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人民代表大会有高度的权力，又使各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，既有高度的民主，又有高度的集中。它实行“议行合一”原则，即由国家权力机关统一行使立法权和行政权，而不使立法权和行政权相分离。
红色政权机构和制度建设中的不足①“乡苏”即乡苏维埃。
红色政权在政权机构和制度建设中也存在一些不足。在二十年代，当中国**在政权建设上尚无直接经验的情况下，红色政权在结构模式上曾一度教条主义地照搬苏联苏维埃模式。这与多种因素的制约，特别是共产国际的指导有着密切关系。这种照搬模式有利有弊。利在能迅速形成一种新的完整的政权体系，弊在很容易犯教条主义错误，忽视双方在国情和革命阶段上的差别，如“苏维埃”乃是俄文“工农代表会议”一词的音译，普通中国人不懂俄文，也自然难以理解“中华苏维埃共和国”的真谛。在政权的阶级构成上，红色政权在一定时期内排除了民族资产阶级的参加，这与中国国情和当时中国革命的性质和阶段是不相适应的。在选举上，对封建性的地主和作为“农村中的资产阶级”的富农没有区分，对大中小资本家没有区分，对封建剥削者本人与其家属没有区分，对剥削者和为剥削者服务的人没有区分，而一概剥夺了这些人的选举权与被选举权。这不仅犯了剥夺某些人不应被剥夺的政治权利的错误，而且也不利于争取可以争取的力量。另外，红色政权实行“议行合一”制，避免了“三权分立”下常有的相互牵制和扯皮现象，效率较高，这是其优点所在；但完全集立法权与行政权于一身，而不注意解决如何发挥社会和人民的监督作用，也容易导致专擅。
第二节抗日根据地的政权机构和制度抗日根据地的“三三制”政权的建立抗日根据地的政权是在抗日民族斗争中逐渐发展起来的，首先形成于陕甘宁边区之后，在广大敌后地区广泛建立并日渐巩固和壮大。1937年9月，伴随以国共两党为轴心的抗日民族统一战线的正式形成，作为第二次国内革命战争时期建立起来的陕甘宁革命根据地，正式更名为陕甘宁边区政府，它不再实行以前的苏维埃制度，成为实行抗日统一战线政策的抗日民主根据地。同年，陕甘宁边区进行了民主选举，形成了乡、县各级抗日民主政府，使陕甘宁边区成为敌后抗日根据地的总后方和推进敌后抗日根据地政权建设的指导中心。
由中国工农红军改编而成的第八路军，挺进华北敌后，创建了一个个敌后抗日根据地，并在这些根据地建立了政权机构和抗日民主制度。由八路军一一五师副师长兼政委聂荣臻在留守五台山抗日的同时，创建了敌后第一个抗日根据地——晋察冀根据地，于1938年1月召开了晋察冀边区军政民代表大会，选举产生了晋察冀边区临时行政委员会。由八路军一二○师创立的大青山根据地与晋西北根据地连成一片，成为晋绥边区抗日根据地。八路军一二九师在八路军总部的直接指挥下，进入晋东南的太行山区，逐渐开辟了太行、冀南、冀鲁豫等根据地，为以后建立统一的晋冀鲁豫边区政权准备了条件。山东抗日根据地是在**地方党组织领导下开始创建的，到1939年一一五师进入山东后得到了进一步的发展。由原在南方各省的游击队统一改编而来的新四军，在长江南北地区坚持抗战的同时，创立了华中抗日根据地（包括江南和江北抗日根据地）。总之，到1938年底，在八路军、新四军发展壮大的同时，有大小十多块抗日根据地和游击区建立起来，总人口5000多万，形成了抗击日寇侵略的重要力量。到抗日战争胜利前夕，抗日根据地已形成中国广大的解放区，它包括19个大的解放区，人口9500多万，中国解放区的军队——八路军、新四军和其他人民军队，不但在对日战争的作战上起了英勇的模范作用，而且在执行抗日民族统一战线的各项民主政策上，也起了模范的作用。
在中国**领导下的各个抗日根据地，形成了既区别于第二次国内革命战争时期的红色政权，又区别于同期国民党统治区政治制度的具有鲜明特点的新型政权形态——“三三制”政权。这一政权体系的建立，是抗日根据地实行民主政治的集中表现。它适应中国社会阶级构成“两头小中间大”的特点，使不同阶级和阶层的抗日代表能进入政权机构，得到了议政、从政的机会。
“三三制”政权是抗日战争形势下人民民主专政的一种政权形式，是人民民主专政理论与实践的一个发展阶段。与第二次国内革命战争时期的红色政权相比，它们的相同之处是：都接受中国**的领导，都以工农联盟为基础，都以民主集中制为组织原则。它们的区别在于：红色政权是工农的民主专政，而“三三制”政权则是几个革命阶级联合的抗日民族统一战线的抗日民主政权，有更为广泛的阶级和党派参加。在组织形式上，“三三制”政权不再采取红色政权时期的工农兵代表大会制，而以参议会为人民代表机关，其名称和形式是与国民党统治区相一致的。
抗日根据地的政权机构及制度抗日根据地的政权机构，一般分为边区参议会和边区政府、县参议会和县政府、乡参议会和乡政府三级。其中也分设若干派出机构。
边区以边区参议会为边区人民代表机关。组成参议会的议员大部分由边区人民按普通、直接、平等、无记名投票方式选举产生。同时，有一小部分参议员是在政府认为有必要时，聘请“勤劳国事及在社会、经济、文化方面有名望者”①担任之，其名额一般不超过参议员总数的十分之一到五分之一。边区参议员一般任期2至3年，得连选连任。
边区参议会设正、副议长各1人，主持议会工作。议会每年开一次，闭会期间，由从参议员中选出的常驻委员主持日常事务。但常驻委员会并不是权力机关，其职权主要是：监督同级政府对参议会议决案之执行；听取同级政府之工作报告；向同级政府提出建议与询问；派代表出席同级政府委员会会议；必要时决定召集参议会临时会议。
边区参议会的职权主要包括：选举和罢免边区政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长；监督及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；创建及复决边区之单行法规；批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；通过边区政府提出之预算，并审查其决算；决定征收、废除或增减地方捐税；决定发行地方公债；议决边区政府主席、政府委员及各厅厅长、高等法院院长所提交审议事项；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；议决边区人民及民众团体提请审议事项；决定边区应兴应革之重要事项；追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之事项。①边区政府②由边区参议会选出的政府委员若干人组成，并“呈请国民政府加以委任”。边区政府设正、副主席各1人，任期1年，连选得连任。边①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1941年11月边区第二届参议会修正通过，1942年4月边区政府公布。见《陕甘宁边区第二届参议会汇刊》。
①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第187、188、189页。
②有的边区政府也称“边区行政委员会”。
区政府下设各厅、部、处，即秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处。于必要时，边区政府得增设专管机关。边区政府委员会在边区参议会闭会期间是边区的最高政权机关，它“受国民政府之管辖”及“边区参议会之监督”，“综理全边区政务”。其职责范围是：执行国民政府委托事项；执行边区参议会议决案；选举事项；预算、决算事项；所属行政人员任免；咨调地方部队及督促所属军警绥靖地方事项；边区行政设施或变更事项等等。边区政府委员会正、副主席“统一领导全边区政务”，他们是全边区最高行政长官，其职权范围是：召集边区政府委员会议；领导执行边区政府委员会议之决议案；代表边区政府，监督全边区行政机关执行职务；处理边区政府日常及紧急事务；对外代表边区政府委员会。①因为边区政府委员会是参议会闭会期间边区的最高权力机关，所以它对于边区行政得颁发命令，制定边区单行条例及规程，但对若干重大问题，如增加人民负担，限制人民自由，变更行政区划及组织者，以及确定重要行政措施等，须得边区参议会核准或追认。
在两次边区政府委员会议之间，所有关于政策、法令、制度的设施及人事变动等重要事项，概由边区政府正、副主席决定。各厅、部、处在边区政府正、副主席的统一领导下，分掌自己所承担的那部分政务。
县参议会为县的最高权力机关，参议员也是经普遍、直接、无记名投票选举产生，任期2年。县参议会每半年开常会一次，职权主要是：选举、罢免县长；制定县单行法规；监察弹劾县村行政人员及司法人员；审查县预算、决算；决定县公有财产之经营及处分事项；议决县政重要兴革事项；审议县政府及各方请议事项；督促检查县政府工作①。县参议会闭会期间，选出常驻委员5人主持日常事务，或由议长驻会，监督县政府执行决议，必要时②，得召开县参议会的临时会议。
县政府委员会为县参议会闭会期间的全县最高政权机关。
它在边区政府领导和县参议会监督下，总理全县行政事务。其职权包括：执行边区委员会或其行政专员公署之委办事项；执行县参议会决议事项；公布县单行法规；监督所属机关及职员③。县政府并在不抵触边区政府法规情况下，经呈请边区政府核准，颁行县的单行法规。
县政府委员会设正、副县长为本县最高行政长官，统一领导全县政务。
①参见《陕甘宁边区政府组织条例》和《晋察冀边区行政委员会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第202、247页。
①参见《晋察冀边区县区村组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第273页。
②以下情况被视为“必要”：经议员五分之一以上之提议者；经全县公民十分之一以上之请求者；经全县五分之一以上之村民代表会请求者；县长请求，经议长、副议长认可者。③参见《晋察冀边区县区村组织条例》，晋察冀边区行政委员会《现行法令汇集》上册，1945年版。县政府内设各科，分掌民政、财务、教育、实业、公安等各项行政、司法、保安工作，并设人民武装部掌理兵役、自卫、民兵以及进行游击战争和其他保卫政权、保卫人民事项。
在边区政府与县政府之间，为加强对县政府领导，以提高行政效率，边区政府将边区所属县（市）划分若干行政区，分设行政督察专员公署（简称“行署）。“行署”不是一级政权机关，而是作为边区政府的代表机关，对所属各县（市）负“监督指导”之责。其职权包括：掌握并贯彻边区政府的政策法令与指示；对边区政府负责，统一领导督察该分区所辖各县之一切行政事宜；组织与领导人民武装，协同军队维持地方治安；监督和指导驻在该行政分区的边区政府各种附属机关；监督所属各县财政经费之收支情况；处理所属各县之间的争议及有关事项①。“行署”一般设专员1人，必要时设副专员1人及若干室（秘书室）、处（民政处、财政处、教育处、粮食处、建设处）、科（保卫科）。
关于乡、区政权。乡政权为抗日根据地的基层政权，其权力机关为乡参议会，由普选产生的乡参议员组成。乡参议会的职权是选举、罢免乡负责人；监督、弹劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长，也不设常驻参议员，每两个月开会一次，会议由推举产生的3人主席团主持，乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次，乡长等同时改选，得连选连任。乡设乡政府委员会，作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为发展生产事业和文化教育；爱护帮助军队，优待抗日人员的家属；进行抗战动员，建立人民自卫武装，维护革命秩序；举办公益事业，调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记②。乡政府设乡长和文书各1人，脱产专作乡的工作，其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要，可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村，以村主任1人主持工作，行政村以下的自然村设村长1人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区，曾根据需要，将若干乡（一般3至5个）归为一区，设区公署（所），不作为一级政权机关，而作为县政府的协助机关，具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1人及助理员若干人。区公署承县政府之命，主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济，增加生产，改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）①参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编，1944年版。②参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。政府组织人民武装，维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。①需要指出的是，各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分，即边区政府、县政府和乡政府，但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府，而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国**领导下的抗日民主政权中国的抗日根据地政权，从行政系统说，是由国民党政府统一领导下的地方政权，但就其实质说，它是中国**单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权，如果说它有真正统一的全国的领导，那就是**中央。作为**中央派驻各边区的中央局或中央分局，以及各地党的领导部门，就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系，**中央政治局在1942年9月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上，“**员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和**分子才没有资格参加这种政权”②。这样的政权组成，既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争，又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数，从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说，它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派，而实行专政的，不仅有工农劳动群众，而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此，抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话，即它是中国**领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合①参见1943年2月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第235页。
①《**中央文件选集》（13），**中央党校出版社1991年版，第427页。②**：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《**选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751页。
专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式，而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做，原因主要在于，当时国共合作的抗日民族统一战线的形成，使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权，必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会，抗日根据地政权作为地方政权，也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下，抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关，这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。第三节解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947年6月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947年6月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国**的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。
解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般①见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946年版。
都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后，贫农团与农会便成为政权机关的助手。**曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”①在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。
需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。
它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性，当时规定，上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”①。这种代表会议注意保证**的领导，当然，这种领导是通过与会的党员代表和会议，去团结、教育广大人民群众，而不是党组织直接公开地发号施令。为此，党组织要求“要好好地事前加以计算，只要**员加进步分子占优势，能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”②新解放城市的过渡性政权机构解放战争后期，伴随人民解放军军事上的节节胜利，不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开，故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的，而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1人，由人①《在晋绥干部会议上的讲话》，《**选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308页。①**中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
②**中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
民解放军总部任命，下设机构：警备司令部兼防空司令部，主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇，保卫城市安全等。市政府，主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层，宣布废除国民党时期的保甲制度，成立了街、区政权，其中区公所为市政府派出机关，向市政府负责。物资接管委员会，其任务是“负责接收并处理敌伪产业及公共物资财产，没收官僚资本，直接代管属于国家之企业以待将来移交于全国性的人民民主政府”①。对其他属于本市的企业，协同市有关主管机关进行接收，而后分别移交各该主管机关管理。负责动员组织一切公私力量，指导对城市粮食、燃料等供应事项，沟通城乡关系，并负责接管不属于市范围的军事政治机关与设备。该会下设财经部、交通部、卫生部、军政部、房屋地产部等机构。文化接管委员会，其任务主要是“负责接管一切属于国家的公共文化教育机关及一切文物古迹”②，下设教育部、文艺部、文物部、新闻出版部等机构。
关于城市军管会的性质和任务，有以下几点需要加以说明。其一，它是作为该市“军事时期内统一的军政领导机关”，不仅对军事，而且对行政亦有指挥之权。它“发布戒严令，并依据**中央及人民解放军之政纲，发布临时法令”①。其二，军管会只是一种过渡性质的机构，它负有“发动与组织革命群众团体，帮助建立系统的人民民主政权机关”的任务，任务完成后，“即将一切行政权力移交当地人民民主政府和警备司令部”②，而军管则宣布撤销。其三，即使在军事管制期间，军管会也决不是实行军事**，而是与人民保持密切联系的。军事管制委员会从成立初期开始，就根据当时的条件，召开由各党派、团体、军队、机关、少数民族及其他各界代表组成的，经过聘请、选派产生的各界代表会议，作为党和政府经常联系人民群众的组织形式，使军管会更好地了解人民的要求，为正式建立人民民主政权作准备。**中央对这一工作非常重视，曾于1948年11月30日发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》③，指出“应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”，使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和①《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
①《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
③见中国人民解放军政治学院党史教研室：《**党史参考资料》第11册。知识分子的代表占多数，它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务，但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，“故无对政府约束之权”，它可以看作是人民代表会议的雏形和前身，是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构大行政区民主政权，最早建立的是华北人民政府。1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8月，召开了华北临时人民代表大会，选举产生了华北人民政府，其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后，又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能，可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会，设委员27人，主席1人，副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等，由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议，由主席、副主席，各部、院负责人及秘书长组成，其职责是执行华北人民政府委员会的决议，解决部门有关问题。在政务会议中，主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务，并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”①华北人民政府在行使下列职权时，须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长，各会主任等领导人员；全区预算决算事项；全区人民武装之组织事项；关于全区生产建设、财经设施、公安、司法、教育、文化之方针、计划等事项。华北人民政府主席的职权是：召集华北人民政府委员会，并为主席；领导、督促并检查各级人民政府执行华北临时人民代表大会、华北人民代表大会之决议及华北人民政府委员会之决议；处理华北人民政府日常政务及紧急事项；对外代表华北人民政府。
当时大行政区的民主政权对行政监察机关是相当重视的。如《华北人民政府组织大纲》中规定，“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人①《华北人民政府组织大纲》（1948年8月14日），《华北人民政府法令汇编》第1册，1949年版。民对上述人员之控诉”。具体言之，华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权，人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为。行使行政诉讼的受理权，即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发，并拟定处理意见。行使一定的行政处分权，人民监察委员会可将违法人员的行政处分提交大行政区政府主席批交有关行政机关处理，或将案件移交法院审理，法院将审理结果函告人民监察院，如遇有争执则呈大行政区政府主席解决。行使调查权，人民监察委员会到相关部门检查工作时，“该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相当材料，不得借词拒绝”①。这是个很好的经验，对于纠正行政司法人员之违法行为，较为有力。因其有专门机构，有调查、处分之权力，因此就能对查举行政、司法人员的违法行为产生实际作用，而不会形同虚设。
内蒙古自治政府的机构与制度内蒙古是根据地区域内最早实行民族区域自治的少数民族地区。
1947年4月23日，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙古人民代表会议，来自各盟旗、各民族不同阶层的代表出席了会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》和《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选举产生了内蒙古临时参议会。而后，又由临时参议会选举出21名自治政府委员，组成内蒙古自治政府。1947年5月1日，内蒙古自治政府正式宣告成立。
内蒙古自治政府是该地区蒙古民族各阶层联合其他各民族实行自治的区域性的民主政府，以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域。在《内蒙古自治政府施政纲领》②中，规定了一系列民主原则。主要包括（1）内蒙古自治区域内蒙、汉、回等“各民族一律平等”，建立各民族间亲密合作、团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂与成见。这就要求各民族互相尊重他民族的风俗、习惯、历史、宗教、信仰、语言、文字，各民族自由发扬本民族的优良历史文化与革命传统，自由发展本民族的经济生活，共同建设新内蒙古。（2）普遍平等的政治权力。凡内蒙古人民，年满18岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除褫夺公民权及精神病者外，“均有选举权与被选举权”。内蒙古自治政府确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、迁移、通讯等自由权利。（3）内蒙古自治政府以民主集中制为其组织原则。
内蒙古临时参议会由99名至121名临时参议员组成。参议员主要为蒙①《对人民监察院之检查应妥为帮助的训令》，《华北人民政府法令汇编》第1册，第206页。②见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献汇编》第1卷，第68页。族，同时也有适当名额的汉、回各民族参议员，任期为3年。临时参议会为内蒙古自治区域内的权力机关，每年召开一次；选举自治政府的主席、副主度和委员；对《内蒙古自治政府暂行组织大纲》有修改权。临时参议会选出正副议长及驻会参议员9至11名，驻会参议员对临时参议会负完全责任。驻会参议员在临时参议会闭会期间执行的任务有：监督政府执行内蒙古人民代表会议通过的政府施政纲领、决议以及临时参议会的决议；与各参议员保持经常联络；准备正式参议会选举事宜；办理召集参议会临时会议事宜。①内蒙古自治政府为该区最高行政机关。“自治政府对临时参议会负完全责任”，在不抵触中央政府法令范围内，“得制定公布单行法规”。其下设有办公厅、民政部、军事部、财政经济部、文化教育部、公安部、民族委员会、参事厅等机构。各厅、部、会置厅长、部长、委员长各1人，由政府主席从政府委员中任命，其副职“由主席任命之”。“自治政府统一发布命令”时，由主席、副主席签署；其与各厅、部、会所主管事项有关者，“得由各厅、部长、委员长副署”。自治政府还设有最高法院，院长由自治政府任命。到1948年底，自治政府的机构有所变动，裁撤了办公厅、参事厅和民族委员会，增设了秘书长、工商部、司法部以及人民法院等。
内蒙古自治区属下的地方行政区划，起初为三级制，即：盟；旗、县、市；村。后又增设区一级，改为四级制。各级地方行政区域的权力机关为各级代表大会，各级地方政府均为民选，而由自治政府加委。其中区村政府由县政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古蒙古族各阶层联合本区域内其他各民族实行自治的区域性的民主政府，但它同时与其他地区的民主政权的建设有着广泛的一致性。这主要表现在，它是在**中央统一领导之下的；它是伟大祖国不可分割的组成部分。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》第8条规定，内蒙古自治政府只有在不抵触全国民主联合政府法令范围内，才得制定公布单行法规。但同时又允许保持政策上的一定特殊性。在政策上，内蒙古自治政府没有像解放区非民族自治地区的民主政权那样，排除封建阶级如地主、牧主以及以前的王公等人的政治权利，而是仍把他们视为人民的一部分，他们的“人权、财权，均受到自治政府的保障”。在解决土地关系时，不是实行普遍的土地改革，而是“实行减租增资与互助运动”。①①参见《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第471页。
第十一章汪精卫南京国民政府第一节沦陷区伪政权的出现1937年7月7日，日本制造卢沟桥事变，发动全面侵华战争后，凭借其军事优势，相继占领了华北的北平、天津、张家口、太原、石家庄、包头和华中的上海、南京、杭州等城市及其周围地区。日本为巩固其占领和实施殖民统治，相继在占领地区扶植汉奸政权，分别成立了伪中华民国临时政府、中华民国维新政府及蒙古联合自治政府。
夺取华北是日本自1935年策动华北“自治”以来的既定方针。日军在占领北平后的8月14日，关东军司令部便制定了《对时局处理大纲》，提出了以河北、山东、山西、察哈尔、绥远“五省自治为最终目标，先将河北及山东二省（将来包括山西）组成一个政权”，地点设在北平，配备有能力的日本顾问，对有关政治、经济、内政等的问题进行“幕后指导”。
随着日军侵占地区的扩大，其在华北建立政权的目标也发生了重大变化。10月28日，华北日军特务部进而提出在华北建立政权，作为取代南京政府的中央政府，使之在日本军势力范围内的全部地区普及其政令。这一主张为日本陆军中央部所接受，因而成为建立在日本控制下的傀儡政权的指导方针。其设想是先在河北、山东、山西、察哈尔分别建立独立政权，再组成联省政府，以后再号召与策动华中、华南等地的傀儡政府与联省政府合流，逐渐成为取代现有中国中央政府的“新中央政府”。据此，华北日军特务部便开始了在北平筹组伪政权的活动。
12月13日，日军占领中国首都南京。14日，华北日军特务部便扶植老牌亲日分子、曾代理北平政务委员会委员长的王克敏，原冀察政务委员会委员汤尔和、王揖唐、齐燮元以及曾任北京政府要职的董康、高凌霨、朱深、江朝宗等人，在北平炮制了号称中华民国的“临时政府”。
“临时政府”组织大纲是由华北日军特务部制定的，实行总统制。但是，由于尚未物色到担任总统的适当人选，故将“总统”席位空缺，分别设立行政、议政、司法三个委员会，分掌各项权力；以“中华民国”为年号，因带有临时性质，故称“临时政府”。但“国旗”和“国歌”仍为北京政府时代的五色旗和卿云歌。
“临时政府”以齐燮元、董康、王克敏、王揖唐、朱深为常务委员；汤尔和、董康、王克敏分任议政、司法、行政各委员会委员长。行政委员会为处理政务的机关，下设行政、治安、文教、法制及灾区救济各部，以王克敏、齐燮元、朱深、王揖唐分任各部部长。1938年3月10日，成立了“中国联合准备银行”，发行与日元等值的“联银券”。4月1日，行政委员会各部部长改称总长，组织机构有所增加和调整，计有内政、财政、治安、教育、实业、法制各部及外事局、建设总署等。
1937年12月24日，日本内阁会议通过了《处理中国事变纲要》案，对华北日军成立“临时政府”的方针予以肯定。《纲要》规定：对于“临时政府”要逐步扩大和加强，使它成为重建“新中国的中心势力”。其所辖区域，“由军事行动进展的程度而定，但大致定为河北、山东、山西三省及察哈尔省的一部分，取消冀东自治政府，使之与新政权合并”。据此，此前成立的平津地方维持会宣布结束；冀东防共自治政府亦于1938年2月1日取消，所辖冀东20余县地区划归河北省政府。在此前后，华北日本方面军在占领的陇海铁路线以北区域的河北、山东、山西、河南、北平、天津等省市，及以徐州为中心的江苏和安徽北部地区，相继成立了隶属“临时政府”的各伪省市政府。
上述《处理中国事变纲要》规定：在政治上日本将通过派遣顾问，对伪临时政府在制定政策方面进行指导；在经济上，将由日本对华北经济进行开发和统制。为此，1938年4月17日，即由华北日军司令官寺内寿一与王克敏签订了关于政府顾问的《约定》，顾问便成了凌驾于“临时政府”之上的“钦派总管”；此前的3月26日，双方已签订了成立中日经济协议会的《觉书》，由日本最高经济顾问掌握经济的最高权力。6月27日，日本成立了华北开发公司，由该公司对华北的交通、通信、矿业、盐业、电力等重要产业进行开发、统制和经营。
继“临时政府”之后，1938年3月28日，日本华中派遣军也在南京扶植老牌亲日分子梁鸿志以及陈群、温宗尧等人，成立了号称中华民国的“维新政府”。梁鸿志曾任北京政府安福国会参议会议员兼秘书长；陈群曾任国民党首都警察厅厅长，温宗尧曾任广州军政府总裁。“维新政府”辖区为华中的江苏、浙江、安徽三省及上海、南京两特别市地区，将来还要包括华中的其他地区及华南地区。根据日本政府决定的《调整华北及华中政权关系要领》的规定，华中新政权是一个地方政权；原则上以“临时政府”作为中央政府，尽快使其合并统一。
“维新政府”虽为地方政府，却设有类似中央政府的行政、立法及司法三院，但因司法院长找不到人选，仅设行政及立法两院；以温宗尧为司法院院长，梁鸿志为行政院院长；另设议政委员会为最高权力机关。议政委员会设常务委员3人，由梁鸿志、温宗尧及内政部长陈群组成；行政院下设交通、外交、绥靖、教育、内政、财政、实业及司法行政各部。“维新政府”的所有政务与“临时政府”一样，由特别设立的日本顾问部控制。至同年8月，相继在苏州、杭州及蚌埠成立了江苏、浙江、安徽各伪省政府。1938年10月日和翌年3月3日，相继将原伪上海和南京两市政公署改称上海和南京两特别市政府。
以上海为中心的长江三角洲地区是中国的经济和金融中心，因此成为日本经济掠夺的重点地区。为此，1938年10月30日，日本在上海设立了“华中振兴股份有限公司”，下设交通运输、通讯、电气、瓦斯、水道、矿产、水产及其他公共事业或产业等共计14个子公司，几乎所有经济部门都操之于该公司之手。1939年5月，更以“维新政府”的名义，成立了“华兴商业银行”，发行纸币“华兴券”。
1938年7月15日，日本五相会议决定了《建立中国新中央政府的指导方针》，其办法是首先使“临时和维新政府合作，建立联合委员会，其次使蒙疆联合委员会与之联合。以后上述各个政权，逐渐吸收各种势力，或与他们合作，使之形成真正的中央政府”。
所谓“蒙疆联合委员会”，是日本关东军于1937年11月22日，将先后在察哈尔省的张家口、晋北的大同及绥远省的归绥占领区成立的察南、晋北和蒙古联盟三个“自治”政府合并成立的一个傀儡组织，由日本特务机关长金井章次为最高顾问，并代总务委员会委员长；卓特巴扎布等为总务委员。1938年8月1日，由德王（德穆楚克栋鲁普）任委员长。9月9日，日本五相会议根据日本华北方面军和华中派遣军达成的协议，决定了《联合委员会树立纲要》。但是，关东军坚持必须保持“蒙疆”的独立性，不许其与“临时”、“维新”等组成联合委员会，结果只得由“临时”与“维新”两伪政府于9月22日成立了“中华民国联合委员会”，由双方各派三人组成，其权限是对有关交通、电信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等需要统制之事项进行协议。
11月30日，日本御前会议决定了《调整日华新关系的方针》，将华北和“蒙疆”划定为国防上、经济上（特别是有关资源的开发和利用方面）的日华紧密结合地区。在“蒙疆”地方，除上述外，特别为了防共，应取得军事上、政治上的“特殊地位”。据此，日本驻蒙兵团和兴亚院蒙疆联络部，于1939年1月1日，将“蒙疆联合委员会”改称“蒙古联合自治政府”，以德王（德穆楚克栋鲁普）为主席，以张家口为“政府”所在地，以“龙旗”为伪政权旗帜，用成吉思汗纪元。由此，包括晋北13县在内的绥远、察哈尔地区，便成为在日本直接统治下的特别“高度防共自治区域”。
第二节汪精卫投敌与日本关于成立“新中央政府”的方针1938年1月日，日本首相近卫发表了“不以国民政府为对手”声明后，为实现在中国建立“新中央政府”，以图迫使重庆国民政府对日屈服和投降，日本在占领区建立傀儡伪政权的同时，暗中策动时为国民党副总裁、国民参政会议长的汪精卫脱逃重庆，降日反蒋，另立中国“新中央政府”。同年12月19日，汪精卫根据与日方签订的上海重光堂秘密协议，由重庆逃抵越南河内，29日发表《艳电》，响应近卫22日发表的招降声明。按照计划，汪本预定在日军占领和尚未占领的云南、四川及广东、广西四省地区建立反蒋**政府，但由于龙云等人不予响应，使其计划破产。汪精卫乃进而于1939年2月派高宗武向日方提出了与沦陷区各已成立的伪政权及日本正在策反的吴佩孚等合流，在南京成立以其为首的“新国民政府”的计划。日本内阁决定予以支持。于是，汪由河内潜往上海后，即于5月31日，偕周佛海、陶希圣、高宗武、梅思平前往东京，与日本当局进行组府交涉。为此，6月6日，日本五相会议作出了《树立新中央政府的方针》的决定。
《方针》规定，“新中央政府”要以汪精卫、吴佩孚、已成立各伪政权及“改变主意的重庆政府”等为其构成分子；“新中央政府”必须以1938年11月30日日本御前会议决定的《调整日中新关系方针》为依据。并规定，华北应是国防上经济上的日华紧密结合地区（蒙疆为特别高度的防共自治区域），长江下游地区在经济上作为日华紧密结合带，华南沿海特定岛屿设立特殊地位，并要特别考虑对现有政权的特殊关系的处理。以此为依据，与日本正式调整国交。参加“新中央政府”的所有成员，必须先接受上述原则；“新中央政府”的构成及成立的时间，要以日本适应于综贯全局的战争指导上的阶段，以自主的观点处置之。
7月9日，汪精卫在上海发表《我对于中日关系之根本观念及前进目标》的广播讲话，宣布与重庆断绝关系。汪精卫在结束与日方的交涉返回上海之后，8月28日在上海召开了所谓“中国国民党第六次全国代表大会”，当上了“国民党”的主席，并获得了“延请国内贤智之士，参加中央政治委员会”，准备国民政府“还都”南京的“授权”。据此，汪精卫便紧锣密鼓地与北平、南京两伪政权首要进行合流的谈判并与吴佩孚密信往返，促其“出山”。为接受日本所提要求，11月1日起，周佛海、陶希圣、梅思平、林柏生以及陈公博等人代表三方与代表日本政府的梅机关之间开始了“内约”谈判，至12月30日，签订了《调整中日新关系之协议文件》。
协议文件规定：第一，在中日“满”共同建设东亚新秩序的口号下，除承认“满洲国”外，还要设定在华北及内蒙之国防上及经济上中日间“紧密合作地带”；为防共起见，在内蒙特别设定军事上及政治上特殊地位；在长江三角地区具体实现中日间经济上之紧密合作；在华南特定岛屿具体实现军事上紧密合作。并在秘密及极密谅解事项中，详细规定了日本在军事上、经济上和政治上的广泛权利。第二，确定了“中央政府”与“既成政权”的关系：即取消“临时政府”之名称，其政务由新成立的华北政务委员会继承，仍以五色旗为政权旗帜；取消“维新政府”，但其所办事务应维持现状；对于蒙古联合自治政府，承认其高度防共自治权，仍以龙旗为政权旗帜，以成吉思汗为纪元。第三，规定了日本与“新中央政府”的关系：中央政府不聘请政治顾问，有关两国间的协议事项，由日本驻华大使任之，但在中央及省市县政府中得聘请财政、经济、自然科学之技术顾问，在最高军事机关聘请军事顾问，并派往防共军事上之必要地点；而所谓军事顾问，并非只管军事，实际上操纵了所有政务。由此，保证了日本对汪精卫之中央政府及地方政府之严密控制，使其成为日本之傀儡。关于汪精卫与吴佩孚合作问题，12月4日，吴因牙疾而死，从而消除了汪精卫的组府障碍。
由于上述密约的签订，日本兴亚院于1940年1月6日通过《中央政府成立纲要案》后，8日，日本内阁临时会议决定了支持汪精卫成立“中央政府”的基本方针。至此，汪精卫始得在日本梅机关的导演下，于1月下旬与南北两伪政权的王克敏、梁鸿志等在青岛举行会谈，就“中央政府”机构的主要人选，以及召开中央政治会议，成立“中央政府”等事项达成协议。关于与“蒙古联合自治政府”关系的处理，在会谈开始前，由周佛海代表汪精卫与德王代表李守信签订《备忘录》，承认了“蒙古联合自治政府”为高度防共自治区域。汪精卫“还都”南京之举，终于被提上日程。
第三节汪精卫国民政府的僭立3月20日至22日，汪精卫在南京召开了有汪记国民党中央执监委员、伪临时政府与维新政府、“蒙古联合自治政府”、国家社会党、青年党及所谓无党派人士参加的中央政治会议，相继通过了“授权”汪精卫决定中日新关系调整方针、“中央政府”树立大纲及政纲、中央政治委员会组织条例、修正国民政府组织系统表、修正国民政府组织法第15条，废止“临时政府”与“维新政府”名称及其善后办法，设置华北政务委员会，实施宪政，对重庆政府处置方法，以及伪国民政府各院部会主要人事等案。
《中央政府树立大纲》规定，伪府名称为“国民政府”，“首都”设于南京，“国旗”为青天白日满地红旗，但另附标志，成立日期为3月30日。《修正国民政府组织法第15条》规定：宪法未公布以前，行政、立法、司法、监察、考试各院，各自对中央政治委员会负责。关于临时、维新两伪府原政府取消善后办法规定：“临时政府”所办政务由“国民政府”令华北政务委员会接收，并从速调整；所有人员由华北政务委员会和“国民政府”分别尽量任用。
伪府组织号称“还都”，故盗用重庆国民政府组织系统，设主席及行政、立法、司法、监察、考试五院及军事委员会，以重庆国民政府主席林森为主席，由汪精卫代理；汪精卫，陈公博、温宗尧、梁鸿志、王揖唐分任各院院长。行政院设内政、外交、财政、军政、海军、教育、司法行政、工商、农矿、铁道、交通、社会、宣传、警政等14部及赈务、华侨、边疆、水利等4委员会，由陈群、褚民谊、周佛海、鲍文樾（代）、汪精卫（兼）、赵正平、李圣五、梅思平、赵毓松、傅式说、诸青来、丁默邨、林柏生、岑德广、陈济成、罗君强、杨寿楣等任各部部长及各委员会委员长。
军事委员会委员长汪精卫，下设参谋本部、军事参议院、军事训练部、政治训练部及开封、武汉两绥靖主任公署、华北及苏浙皖三省绥靖军；由杨揆一（代）、任援道（代）、萧叔萱（代）、陈公博（兼）、刘郁芬、叶蓬、齐燮元等分别任总长、院长、主任及总司令。
华北政务委员会委员长王克敏，设常务委员及内政、财政、绥靖、实业、教育、建设6个总署及政务厅；由王克敏（兼）、汪时璟、齐燮元、王荫泰、汤尔和、殷同任督办，常务委员朱深兼任政务厅厅长。
另设中央政治委员会，为伪府最高之指导机关，其组织条例规定，有关立法原则、施政方针、军事及外交大计、财政及经济计划、国民政府主席及委员、各院院长、副院长暨各政务官之人选，以及中政会主席认为应交会议之事项，均应交该会决议；中政会主席由中国国民党中央执行委员会主席任之，委员24至30人，由主席就国民党中央执监委员、其他合法政党干部人员、在社会上负有重望之人士中分别指定或延聘；委员会设常委6至8人，由主席指定；下设法制、内政、外交、军事、财政、经济、教育及其他专门委员会，3月27日增设社会事业专门事业委员会和秘书厅。3月24日，汪精卫以中政会主席身份，决定并公布了当然委员、列席委员、指定委员、聘请委员等名单。3月26日，公布了中政会秘书长、副秘书长及上述各专门委员会主任、副主任名单。
3月30日，汪精卫率各院、部、会的部长、副部长、委员长、副委员长在伪府所在地，即原国民政府考试院宁远楼举行就职典礼，宣布“国民政府还都南京”。在此前的29日，伪维新政府发表解消声明，宣布即日起解消。30日，伪临时政府及两政府联合委员会宣布取消；华北政务委员会亦于是日宣布成立，王克敏等宣布就职。华北政务委员会所辖地域为内长城线（含）以南的河北、山西（晋北13县地区，划入“蒙古联合自治政府”所属地区）及山东三省。但日本华北方面军驻扎占领的河南东部、北部和以徐州为中心的苏北与皖北地区，隶属于华北政务委员会。至于日军在占领广州、武汉后，在广州成立的伪广东省政府，在汉口成立的伪汉口特别市政府，在武昌成立的伪湖北省政府，由于这些地区分属日本华中第11军和华南第21军占领区，在日本分而治之政策下，两伪省政府及汉口特别市政府，均在当地日军控制之下。因此，汪精卫伪国民政府虽号称“新中央政府”，实际上不过是取代伪维新政府而已。
第四节“国交”调整谈判与日本对伪府的承认日本政府在作出准许汪精卫成立“新中央政府”的决定时，提出了一个保留条件：即先派特派大使，调整邦交，以为事实上的承认；再派全权大使，为法理上之承认。因此，汪伪政权成立时，不仅在国际上无任何国家予以承认，就连其炮制者日本，也未予以正式承认。
关于“国交”调整谈判，日本作为对汪精卫的许诺，决定派遣前首相阿部信行为特派大使。4月23日，阿部率领“日本国民庆祝国民政府成立使节团”到南京，26日，参加庆祝“还都”典礼。但是，由于日本时在香港与宋子良间的谈判即所谓“桐工作”一直在时断时续地进行，同时由兴亚院成立的条约对策委员会对于有关条约的原则和各项要求正在拟定方案之中，因此日方一直拖延谈判开始日期。直至6月11日，日本政府与军部联络委员会在对条约委员会拟定的条约草案审定后，始向阿部信行发出训令指出，日本对承认“新中央政府”要以签订条约的形式进行，并规定此次谈判按1939年12月签订的《内约》之要求进行，首先要汪方做到全面确认《内约》，但日方不受《内约》的约束。
汪、日“调整国交”谈判于7月5日开始，至8月28日，经过15次正式会谈和一系列非正式会谈，完成了所有问题的讨论。31日，举行第次会议，亦即最后一次会议，由中方主席委员褚民谊，日方主席委员日高在条约上进行草签。一共达成了《基本关系条约》、《附属议定书》、《附属议定书了解事项》、《附属秘密协议》及《附属秘密协定》、《中日满共同宣言》等9项议案，不仅包含了《协议文件》的全部内容，而且日本惟恐有所遗漏，还在条约中特别规定：“协议文件之内容中，此次虽有未经订入者，但确认之效力存续，将来仍可依据《协议文件》之规定，努力求其实现。又为补充条约及附属文书计，仍宜依据《协议文件》，再对具体事项缔结协定。”尽管如此，但日本并未立即予以签字，由于日本期待与重庆的交涉取得成功，以便在重庆与南京实现合流与合作的形势下实现其灭亡中国的目的，因此一直不予正式签字。直至9月下旬，香港谈判毫无结果，日本中国派遣军总司令部不得不下令终止“桐工作”之进行。但日本政府仍寄希望于通过“钱永铭路线”对重庆的诱降活动成功。直到11月下旬，“钱永铭工作”毫无进展，日本政府才不得不决定与汪精卫正式签订《基本关系条约》，并发表《中日满共同宣言》，由汪精卫正式承认伪满洲国，日本则正式承认汪精卫南京国民政府。在签约的前一天，汪精卫依据日方的要求，正式就任“国民政府主席”。
第五节日本对伪府的强化汪精卫“新中央政府”成立后，日本不仅依据汪日《协议文件》，相继派定了以影佐祯昭为最高军事顾问、以青木一男为经济顾问的经济顾问团，以及所谓教授、技术人员等各种名义，对汪伪各级政权进行“内部指导”，还通过“兴亚院”及其在各占领区设立的“联络部”进行“外部指导”，对其严密控制。而且南京的中国派遣军总司令部及各地的日军，对于汪伪政权，更是号令一切。正如当时人所描写的那样：汪精卫的号令不出南京城门。日本直到迫于与重庆和平谈判无望，在承认汪伪政权之后，才转而以强化汪伪政权为主要方针。
首先，树立汪记国民党的中心势力。在汪伪政权成立前，日本相继于1938年在南京成立了大民会、1939年在上海成立了新亚建国运动本部、1940年在武汉成立了共和党等三个汉奸组织，其目的是本其分而自治之方针，借这些组织来削弱汪伪国民党的势力。汪伪政权成立后，汪精卫在增强其“中央政府”权力的同时，要求日本取消上述三组织，获日本的同意，汪遂通过12月15日召开的汪记国民党三中全会，以上述三组织加入伪国民党的形式，使其解散。
第二，允许成立“中央银行”，并发行纸币中储券。加强伪府财政，成立“中央银行”，是汪精卫在筹组伪府时向日本提出的要求。伪府成立之后，很快成立了中央银行筹备委员会，并定名为“中央储备银行”。但是，由于日本在华北已成立了“中国联合准备银行”，发行与日元等值的联银券；在陇海路以南的华中、华南占领区不仅发行军用手票，而且由“维新政府”成立了华兴商业银行，发行“华兴券”，日本害怕汪记中央银行的成立会影响其既定的金融体系，因此迟迟不予许可。
由于对重庆诱和无望，出于利用汪记中央储备银行发行纸币，打击法币，破坏中国政府的金融，遂于1940年12月17日，与伪财政部长周佛海签订了《关于设立中央储备银行之觉书》，确保了日本对该行的严密控制。1941年1月6日伪中央储备银行在南京成立，并开始营业。继而在上海、杭州、苏州等城市建立分行、支行与办事处等机构。
依据《中央储备银行法》规定：该行为“国家银行，由国民政府设置之”。并由“国民政府”授权发行本位币及辅币之兑换券，经理国库；承募内外债，及其还本付息事宜。发行的中储券为1元、5元、10元、50元及100元，并发行辅币1分、5分、1角、2角、5角。中储券发行之初，与法币等值。1942年3月，日本政府决定对法币进行压迫，并以中储行为日本军费及其他必要资金的调剂银行，即以种种强制手段，限制法币的流通使用、携带与保存，3月，强制兑换。1943年4月1日起，日本决定停止在华中、华南占领区发行军票，所有该地日军在华支出及银行存款、借款、汇兑等项支付，亦不再使用军票。因此，中储券遂成为汪伪政权统治区的唯一通货。
第三，在政治上，日本通过“清乡”运动，巩固和扩大其占领区域，促使德、意法西斯盟国承认汪伪政权，以增强其政治地位。
早在1940年11月13日，日本御前会议在《处理中国事变纲要》的决定中便提出，为实施对华长期作战的战略，对于汪精卫国民政府，重要的是使其专事协助日本加强综合作战力量，使它向日军占领区内努力渗透其政治力量。据此，南京日本中国派遣军总司令部制定了《长期作战政治策略指导方针概要》，分别从政务、经济和思想三个方面提出了具体要求，经由最高军事顾问影佐向汪提交了“清乡”计划，1941年3月24日，遂由伪中央政治委员会会议通过成立以汪精卫为委员长，以特工头子李士群为秘书长的“清乡委员会”案。
1941年6月日至25日，汪精卫应召到东京，由首相近卫及内阁要员面告日本政府的决定。24日，近卫与汪精卫发表《共同宣言》，声称双方相誓为建设东亚新秩序之共同目标更进一步之努力。“国民政府”务必在政治上、军事上、经济上提供中日携协力之具体事实；日本政府亦对之为更进一步之援助，俾国民政府能发挥独立自由之权能，以努力于分担建设东亚新秩序之责任。为此，日本政府宣称向汪提供3亿日元政治贷款，并赠送一架海军运输机，改作汪精卫的专机，汪取名为“海鹣”号。
早在汪赴日之前，日本外相松冈洋右于4月间，通过对德国的访问，使德国政府同意由德、意等国宣布对汪伪政权的承认。汪在东京时，日本政府即将此一决定向其作了通告。汪返回南京后的7月1日和2日，德国、意大利、罗马尼亚、斯洛伐克、克罗地亚、西班牙、匈牙利、保加利亚等8国，宣布承认汪精卫国民政府，8月18日，丹麦亦宣布承认。
汪与近卫共同宣言中的所谓“国民政府”必须提供中日携协力之具体事实，是要求汪伪政府努力协助日本即将在苏南地区发动的“清乡”运动。从1941年7月1日至1943年间，日军相继从以苏州为中心的苏南地区开始，然后扩及太湖东南地区、上海市区、镇江地区、苏北地区以及蚌埠地区进行了一期又一期的“清乡”。汪伪政权通过伪清乡委员会组织了庞大的政治、经济、军事、警察、税收以及文化教育等各种机构，与之配合，妄图凭借日本的刺刀，建立起“和平”的模范区域，实现由局部的“和平”拓展至全面“和平”的梦想。至1943年5月，由于汉奸集团间的权力争斗和“清乡”的失败，汪伪国民政府将“清乡委员会”撤销，“清乡”活动改由各伪省、市政府负责。
推行奴化统治，使中国人民成为日本奴役下的顺民、良民，既是日本的要求，也是汪伪政权努力追求的目标。为此，汪精卫除推行奴化教育外，还开展了“东亚联盟运动”和“新国民运动”。
所谓“东亚联盟”，是九一八事变制造者之一的石原莞尔和板垣征四郎最早提出的。1939年8月，石原莞尔为使近卫提出的建设“东亚新秩序”侵略目标具体化，提出了中国与日本、“满洲国”实现“国防的共同，经济的一体化，政治的独立”的口号，并在日本国内得到了一些议员的响应，由此而开展了“东亚联盟运动”。1940年5月，汉奸缪斌首先在北平成立了“中国东亚联盟协会”，接着伪广东省教育厅长林汝珩、伪南京市长周学昌等人，也相继在广州成立了“中华东亚联盟协会”，在南京成立了“东亚联盟中国同志会”，并出版刊物，鼓吹“东亚联盟”的理想。
“东亚联盟”口号一经提出，便得到汪精卫的热烈赞同。在“东亚联盟中国同志会”成立后的12月4日，汪致信日本首相近卫，认为东亚联盟四大口号洵属切要，“盖条件鲜明、主张坚定，一般青年爱国家、爱民族之心得到满足，始能放心踏步向东亚复兴、中日共荣之大道前进”。并要求由日本“躬执桴鼓”。
1941年2月1日，在日本中国派遣军参谋总长板垣征四郎的支持下，汪精卫在南京成立了以其为会长的“东亚联盟中国总会”。其宗旨为对外实现“中日满的结合”，进而建立以日本为主宰的“东亚新秩序”。“东亚联盟中国总会”成立后，除将广州、南京之东亚联盟改为分会外，还相继在上海、武汉等地建立各省、市分会，并出刊《东亚联盟》月刊等刊物。
汪精卫既希望借“东亚联盟”的“政治独立”主张使其国民政府取得独立的地位，也希图借“东亚联盟”运动之开展，促使重庆当局放弃抗战，参加其“和平运动”，而同归于复兴中国复兴东亚之途。但是，正当汪精卫不遗余力地鼓吹开展“东亚联盟”运动时，日本国内却开始了对这一运动的批判，称联盟论主张中日“满”平等的结合，是反对日本肇国精神，晦冥皇国的主权地位，故意无视日本的领导，严厉禁止其组织的活动。曾支持成立“东亚联盟”中国总会的板垣征四郎也于7月调离南京。“东亚联盟中国总会”并未遭解散，成为一个奴化宣传的组织。
所谓“新国民运动”，是按照汪精卫鼓吹的“清乡先要清心”，即要使民众信仰“和平运动”之口号。会议发表的《宣言》称，新国民运动的开展，是为实现“和平**建国”之目标，使民众树立新的精神的、物资的基础，在精神上“使人人皆能有至诚则恒，舍身救世之素养”，努力于“和平运动”；在物资上有“劳身熟思铢积寸累之习惯”，以便为日本侵华战争提供物资，并能认定“和平**”为唯一出路。
日本发动号称“大东亚战争”的太平洋战争后，汪伪国民政府更把“新国民运动”的推行，作为支持“大东亚战争”的重要手段。31日，伪中央政治委员会通过了《新国民运动纲要》，并于1942年元旦发表。《纲要》鼓吹：为完成大东亚战争，树立新精神，从今以后把爱中日爱东亚的心，打成一片，要从物资上、人力上为日本提供支持。6月2日，汪伪行政院又决议设立“新国民运动促进委员会”。7月9日，伪中央政治委员会更通过《国民实施训练案》，普遍成立青年团与童子军的组织，以此作为对青少年进行奴化训练的机构。
第六节向英美宣战与伪府机构的调整日本发动太平洋战争后，汪伪国民政府即以“同甘共苦”的口号，表示全力支持。为此，汪精卫不仅一再鼓吹要把伪府的一切措施用于支持大东亚战争，且于1942年5月4日亲往长春，对“满洲国”进行访问，以表示伪国民政府与“满洲国”团结一致地协助日本。接着，向日本提出了对英美宣战，参加大东亚战争的要求。但日本既疑心汪伪政权之所以要求参战，是为了借机获得英美在上海等地的权益，又担心会因为南京政府的参战，招致中国民心的背离，因此迟迟未作出允许其参战的决定。直至日军在太平洋战场接连惨败，为挽救战局，日本御前会议乃于12月21日，作出了《为完成大东亚战争处理对华问题的根本方针》的决定，以加强伪政权的政治力量，实现宁渝合流、蒋汪合作为目标。
所谓加强政治力量，包括在政治上减少干涉，并加强伪中央政府对地方政权的指导；撤销租界和撤废治外法权，使汪伪政权在提供物资和维持治安上，不遗余力地和日本彻底合作；在经济上改变当前由日本全部统制的政策，以增加日本获取战争必须的物资为主要目标，并在设法重点开发和取得占领区内的重要物资的同时，积极夺取抗战区的物资。
1943年1月9日，根据日本的指令，伪中央政治委员会临时会议通过向英美宣战案，发表《宣战布告》；成立以汪为主席的最高国防会议，作为战时最高权力机构。与此同时，汪精卫还与日本驻南京大使重光葵签订《共同宣言》和《交还租界与撤废治外法权协定书》，宣称双方为完成对英美作战，在军事上、政治上、经济上实行全面合作；日本声明交还在华专管租界及公共租界，并撤废在华治外法权。
与此同时，日本允许从2月5日起在汪伪政权所在地区，取消青天白日满地红旗帜上附加的写着“和平、**、建国”字样的三角形黄色布片；从2月9日起，华北政务委员会所在地取消五色旗，改悬青天白日旗。3月23日，伪行政院会议撤销了1942年5月设置的浙东特别区公署，恢复原浙江省政府建制。26日，将厦门市改为行政院直辖市。5月6日，伪中央政治委员会会议决议设置江西省政府；6月19日省政府成立，辖九江、星子、德安、瑞昌、南昌、永修、新建、安义等八县及南昌市、庐山特别区，以及安徽省的彭泽、湖口等县地区，省治九江。27日，成立江苏省第一区行政督察专员公署。10月5日，伪府特派胡毓坤为军事委员会驻华北委员，设立驻华北委员会办事处；7日，伪中央政治委员会通过司法行政部华北事务署案，以示军事与司法的统一。1944年1月，取消1942年1月15日设置的苏淮特别行政区公署，改设淮海省政府，省治徐州，并将苏北各县交还江苏省政府。于此，使汪伪政权统治区域有所扩大。
在此之前的1942年8月20日，伪中央政治委员会为参加对英美作战，对军事委员会组织机构进行过调整，将隶属行政院的军政部及海军部改隶军事委员会，并将军政部改称陆军部；将原办公厅、参谋部、军事及政治训练部合并为陆军编练总监；设参谋本部、军事参议院及总务厅。1943年1月13日，为适应“参战”的需要，伪最高国防会议决议改组行政机构：将行政院全国经济委员会、新国民运动促进委员会隶属于国民政府；社会运动指导委员会与赈务委员会合并为社会福利部；粮食管理委员会改为粮食部；撤销边疆委员会，在内政部内设边疆局；撤销侨务委员会，于外交部内设侨务局；将水利委员会与交通部合并，改设建设部；各部设次长一人，取消原有政务及常务次长名义，增设咨询委员。20日，伪最高国防会议决议调整地方行政机构：将省主席制改为省长制，现任省政府委员改为参事；修订1940年12月19日制定的全国经济委员会组织条例，除仍由行政院院长兼委员长外，增派行政院副院长和华北政务委员会委员长兼副委员长。
1月19日汪精卫发表《告将士书》，要伪军加强训练，以图迅扫英美敌气。2月15日，召开军事会议，策划协助日军进行大东亚战争问题；3月10日由伪中央军校学生与日军举行联合军事演习；14日，东条英机来华视察军事，抵南京时，汪精卫即提出允许其扩建军队和给予武器援助等项要求。4月7日，陈公博作为特派大使访日，在抵达东京对记者发表谈话时称：国民政府将竭其人力物力协助日本进行大东亚战争，无论有任何牺牲都不推辞。27日，伪军事委员会派陆军部长叶蓬率军事视察团去日本。5月6日，叶蓬在日本陆相东条和参谋总长杉山元联合举行的招待会上致答词时称：国民政府一经实现参战，便不容瞻顾徘徊。所谓甘苦与共、生死相依，乃是自然之理。国民政府及其军队，将不计现代作战所需条件为何，不问将来胜败属谁，惟以道义与感情之所在，及决心与作为之所向，与日本协力到底，作战到底。伪国民政府为发动民众“参战”，在向英美宣战的当天下午，在南京举行“国民精神总动员首都民众大会”，汪精卫在讲话中鼓吹，要以同甘共苦、同生共死的精神，与日本协力，实现东亚的共荣。次日，伪行政院召开各伪省市长会议，策划宣战后中央及地方战时经济如何增产、如何加强治安、如何开展新国民运动及实行国民精神总动员等问题。12日，伪南京市政府组织了民众拥护参战示威游行。接着各伪省市政府在苏州、广州、武汉、杭州、上海、蚌埠等地，相继举行拥护参战击溃英美示威集会。伪新国民运动促进委员会、伪教育部都相继召开会议，鼓吹与日本同心协力，推进实施“死中求生，亡中求存”。为推进新国民运动的开展，伪上海、南京市政府及各伪省政府相继成立新国民运动促进委员会分会。6月20日，更成立新国民运动促进委员会暑期集训委员会，先后在南京、上海两地开办了公务员及青少年团集训营。由汪精卫、陈公博、周佛海等人亲自讲解《新国民运动纲要》等。随着汪伪政权的“参战”，伪军也有相当大的发展。汪伪政权成立之初，主要是接收了原维新政府所属的苏浙皖绥靖军，于1941年1月将其改称第一方面军，以任援道为司令。同年2月，国民党鲁苏游击纵队副总指挥李长江率部投敌，参加汪伪政权，所部改称和平建**第一集团军，以李长江为总司令。1942年1月，汪伪军事委员会以伪陆军军官学校毕业生为骨干，将日军移送的被俘国民党官兵组建成警卫师，以李讴一为师长。同年4月，冀察战区所属第39集团军总司令孙良诚投敌，参加汪伪政权，所部改编为第二方面军，以孙良诚为总司令。1943年1月，鲁苏战区新编第四师师长吴化文；4月，新5军军长孙殿英；5月，第24集团军总司令庞炳勋；6月，苏鲁战区第112师师长荣子恒等，相继率部投敌，参加汪伪政权，各部分别改编为第三、第五、第六方面军和第十军，以吴化文、孙殿英、庞炳勋为各方面军总司令，以荣子恒为第十军军长。在此前后，伪军事委员会将警卫师改称警卫第二师，并相继成立警卫第一师及第三师。除此，还有由苏豫绥靖公署撤销后改编的以张岚峰为总司令的第四方面军，以及广州、武汉、徐州、九江等绥靖公署所属伪军。1940年7月成立的伪财政部中央税警第一、第二两团，也于1943年3月合编为中央税警总团，总团长罗君强。
依据汪精卫与重光葵签订的《交还租界和撤废治外法权协定》，2月9日，伪行政院成立了以褚民谊为主任委员的接收租界和撤废治外法权两委员会。3月14日，褚民谊与重光葵签订《交还专管租界实施细目协定》，由日本交还杭州、苏州、汉口、沙市、天津、福州、厦门及重庆等地租界。22日，签订交还北京公使馆区实施条款；27日，签订交还鼓浪屿公共租界实施条款。29日，褚民谊与意大利大使戴良谊签订《关于意大利政府交还北平使馆区域行政权协定》。6月30日褚民谊与重光葵签订《关于交还上海公共租界条款》。7月22日，褚民谊与法国维希政府大使馆参事签订《关于交还上海专管租界实施条款》，并于30日接收了上海法租界，8月1日接收了上海公共租界。伪上海特别市政府将两租界区改为上海特别市第八及第一区，由陈公博兼两区公署署长。在此之前的7月31日，汪日间还签订了《关于对在中华民国之日本国臣民课税之条约》及《附属协定》。条约规定，在华日本国臣民不受较次于中华民国国民之待遇，如侨民应有依据司法手续者，在服从中国裁判辖权以前，由日本国领事馆行之，8月1日起实施。
5月31日，日本御前会议通过《大东亚政略指导大纲》案，决定与汪精卫改订基本关系条约，缔结日中同盟条约，借此相机指导伪国民政府实施对重庆政府之“政治工作”，以图实现“中国事变”和平解决。为此，10月30日，依据日本的定案，汪精卫与日本大使谷正之签订了《同盟条约》及《附属议定书》。《同盟条约》规定，双方为永久维持善邻友好之关系及建设大东亚，并确保其安定起见，应在各方面采取互助敦睦之方法，互相紧密协力，尽量援助和实行紧密的经济提携，从即日起，废除《基本关系条约》。
在经济上，日本为便利搜刮军事物资，宣布放弃对占领区经济的独占和统制，将物资统制权移交汪伪政权。
3月13日，伪最高国防会议决议成立由原交通银行总经理唐寿民任理事长的全国商业统制总会，由该会负责实施收买配给统制物资、物资交换、营运、军需物资的采购等事宜。17日，成立了由中日双方派员组成的“物资统制审议委员会”，作为实施统制的决策机构。该会虽然由伪财政部部长周佛海任委员长，但物资统制审议权完全操于副委员长、日本公使堀内干城之手。
商统会成立后，在打击囤积的口号下，于3月24日下令，自即日起，在上海实行棉纱棉布存货登记。4月1日，上海市经济局下令，自5日起主要物品总登记。5月3日，伪最高国防会议通过《囤积主要商品治罪暂行条例案》。13日，伪最高国防会议通过成立以伪上海市长陈公博为委员长的汪日联合上海物资调查委员会，对上海市所有纺织厂及商号的棉纱及棉布存货进行实地调查登记。
7月14日，日本大本营与政府联络会议决定了对华紧急施策案，决定对上海现存全部棉纱棉布实行强制收买。8月9日，汪精卫在上海召开最高国防会议临时会议，作出了强行收买棉纱棉布的决定，指定全国商业统制总会实施。17日，商业统制总会成立收买棉纱棉布上海办事处，23日起开始强制收买。9月1日，对上海市所有针织厂及商号所存针织品，如毛巾、手帕、汗衫、线袜等进行登记，并对主要工业原料品进行调查。24日物资调查委员会颁布《棉纱棉布查缉办法》及《密告及查获非法囤积主要物资给奖办法》，以尽力搜刮。伪江苏、浙江、安徽、湖北等省市政府，也相继成立了物资调查委员会，对所有物资进行调查与统计。
继上海之后，10月12日起，又先后在南京、镇江、江阴、南通、无锡、苏州、杭州、蚌埠、芜湖等地，实施棉纱棉布登记及收买。
除棉纱棉布外，粮食的掠夺也是日军的重要目标。为此，9月7日，汪日双方联合成立了米粮统制委员会，由该会负责执行米粮收买配给计划和负责采购供应日军用米等事宜。10月18日，米统会在苏浙皖三省的南京、镇江、苏州、无锡、芜湖、嘉兴、湖州等21处设办事处，作为日本军用米的采办处。在米统会成立的前后成立了麦粉及日用品统制委员会。除此，日伪还通过献铁与献金运动，收集钢铁及贵金属等物资。
第七节汪精卫毙命日本，陈公博代理伪府主席1943年下半年，伴随日本帝国主义的即将灭亡，汪精卫也病入膏盲。汪于1935年11月1日在南京遇刺后留在背部的铅弹引发炎症，日夜疼痛不已。1943年11月，日本政府为制造占领区各国傀儡政权一致支持日本的假象，决定在东京召开由南京的汪精卫、伪满的臧式毅，以及菲律宾、缅甸、泰国、印度等国傀儡出席的“大东亚会议”。汪精卫应召，抱病前往。由于病情日趋严重，汪精卫乃以为其妻陈璧君检查身体为名，请求日本首相东条派名医往南京。13日，东条即派内科专家黑川利雄到南京，在为陈璧君检查后，也为汪作了检查与诊治。汪的病况无好转，遂于12月19日往南京日本陆军医院施行手术，将铅弹取出。手术虽然良好，创口也很快平复，但延至1944年1月9日，病况又开始恶化，两腿麻木，不能行走。旋经黑川再次到南京检查，发现汪患的是“脊骨瘤”，这是一种不治之症。日本政府为延续汪的生命，决定将汪接往日本名古屋帝大医院治疗。
汪精卫的病体，虽然由于日本医生的治疗而得以苟延残喘，但终因医治无术，至11月10日下午4时20分气绝毙命。11日下午，由南京日本使馆将死讯通知伪府。12日，伪府成立了以陈公博任委员长的哀典委员会，并发表汪精卫之死讯。汪的棺材于是日傍晚运回南京。22日，葬于南京梅花山麓。汪在赴日时，其伪府主席职务由立法院长陈公博代拆代行；伪最高国防会议、中央政治委员会会议、军事委员会常务会议均由陈公博主持；伪行政院事务及全国经济委员会事务，则由行政院副院长周佛海代拆代行。12日中午，伪中央政治委员会召开紧急会议，推举伪府行政院院长及主席等继任人选，决定以陈公博任伪行政院院长，代理伪府主席，兼任军事委员会及经济委员会、新国民运动促进委员会委员长。接着，伪府中央及地方机构人选进行了一系列调整。12月26日，由周佛海继任伪上海特别市市长。
11月20日，陈公博在就任伪行政院院长代理伪府主席时，声称要以汪精卫手定之政策为其奉行之政策，不标新立异、另立方针。26日，陈公博召开伪党中央执行委员会临时会议，提出了“党不可分，国必统一”的口号，尤以声明“矢志**”，以与重庆合流相标榜。同时集结伪军，部署军事，力图与重庆联合**；如统一不成，则图谋以苏北为基地，在国共两党之外，另立一局面。
第八节汪伪政权的灭亡正当陈公博图谋与重庆合流，实现宁渝统一之际，1945年8月15日，日本帝国主义在中**民和美英苏等反法西斯国家的打击下，终于接受波茨坦公告，宣布投降了。日下午，陈公博、周佛海奉日军之命，召开伪中央政治委员会临时会议，宣布伪府解散，并将该会改为南京临时政务委员会，将伪军事委员会改称治安委员会；陈公博、周佛海为正、副委员长。存在了5年又5个半月的南京伪国民政府最终覆亡。
在日本即将投降尚未投降之时，重庆国民政府为阻止**领导的武装力量接受日本投降，收复沦陷区，便对伪上海市长兼税警总团总团长周佛海，杭州伪12军军长丁默邨，苏州伪第一方面军总司令任援道，苏北伪第二方面军总司令孙良诚，以及蚌埠、徐州、开封、武汉等地的伪军将领张岚峰、孙殿英、彭炳勋、吴化文、叶蓬等，委以军事委员会各路先遣军司令或总指挥等名义，令其维持各地治安，并在美军的大力支持下，向华北、华南各地调兵遣将，接受日本投降。
9月初，当国民政府完成了对南京、上海、杭州、广州、武汉、北平等城市的接收和军事部署后，由军事委员会军事调查统计局开始了缉捕汉奸的工作，以诱捕、突然袭击和以奸肃奸等手段，相继将各地主要汉奸一一逮捕。最早被捕的是时在广州的汪妻陈璧君和伪广东省省长褚民谊，以及伪省府各厅厅长周应湘、汪宗淮、李荫南等人。接着，10月14日以蒋介石接见为名，将陈璧君、褚民谊解送南京宁海路军统看守所关押。在南京和上海等地，将伪府党政军部门的主要汉奸，如伪内政部长梅思平、伪外交部长李圣五、伪海军部长凌霄、伪中政会及最高国防会议秘书长兼军委会经理总监岑德广、伪军事委员会参谋总长兼军令部长胡毓坤、伪首都宪兵司令陈皋、京畿“剿匪”总指挥郑大章、伪警察总监李讴一、伪南京市长周学昌、伪军事参议院院长杨揆一等，一一捕获。
一直盼望接受重庆委任的陈公博，却在无可奈何之中，不得不于8月25日偕其妻李丽庄及亲信莫国康、周隆庠、陈君慧、林柏生等人，在日军的引导下，由南京乘飞机逃往日本，以图逃避应得的惩治。
陈公博等逃往日本后，陆军总司令何应钦于9月9日向日军总司令冈村宁次提出备忘录，要求将陈公博等人引渡回国。至9月30日，中国政府派军用飞机往日本，于10月3日，将陈公博引渡回国，亦关押于宁海路军统看守所。
北平、天津地区的缉捕工作于12月5日同时开始，先后将伪华北政务委员会委员长王克敏及各总署督办余晋和、杜锡钧、唐仰杜、齐燮元等人一一逮捕。在此前后，相继在济南、太原、武汉、郑州、蚌埠等地逮捕了大批汉奸。截至是年年底，各地共拘捕汉奸4692人。在缉捕工作告一段落后，便开始了对汉奸罪行的调查，依法定罪。为此，11月23日，正式颁布了《处理汉奸案件条例》。12月6日，又公布了《惩治汉奸条例》，对汉奸之量刑作了具体规定。除军事汉奸由军统局处理外，其余政治、经济、文化汉奸则交法院审理。
法院审理汉奸案犯的工作是从1946年3月开始的。3月10日，江苏高等法院检察官开始对陈公博侦察。4月5日，江苏高等法院第一法院对陈公博进行公开审判，检察官在起诉书中列举了陈公博十大罪状；12日将陈判处死刑；6月3日在苏州监狱刑场执行死刑。在陈公博被起诉前后，褚民谊、陈璧君、缪斌等人也相继被起诉。4月22日，判处褚民谊死刑；判处陈璧君无期徒刑。缪斌为伪考试院副院长，并非伪府首要汉奸，但因1945年3月，其冒充重庆国民政府特使前往东京，与日本接洽和平，因而于4月3日第一个受审，判处死刑，并于5月21日第一个执行死刑。
在缉捕汉奸的**中，唯一例外的是时被委任为军统上海行动总司令的周佛海及其亲信罗君强等人。1945年9月30日，国民政府在完成对上海的接收后，即以蒋介石召见为名，将周佛海等人送往重庆，软禁于白公馆。1946年9月日，将其解回南京，10月26日，由首都高等法院进行公开审判；11月7日，判处死刑。1947年3月26日，国民政府发布减刑令，将周佛海由死刑改为无期徒刑。这在汉奸案犯中是独一无二的。
审理汉奸的工作于1947年底基本结束。1948年1月5日，司法行政部长在国民参政会上报告称，截止1947年底，汉奸案经起诉者计30828人，不起诉者计有20718人；起诉之后宣布无罪者6152人，科刑者15391人。此外尚有数千人在通缉中①。至此，在日本侵华期间，卖国求荣、为虎作伥的民族败类，基本上都受到了法律的惩治。
①见1948年1月5日司法行政部长谢冠生在国民参政会上的报告，裁南京《中央日报》1948年1月5日-
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